公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)

【摘 要】本文以公眾參與趨勢對行政法學(xué)的影響作為研究對象，通過對公眾參與的概念、優(yōu)點和帶來的問題的綜合分析，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)型政府改革管理的發(fā)展趨勢，探索在公眾參與日益活躍的情況下，行政法學(xué)和行政法在適應(yīng)公眾參與的趨勢下不斷完善自己的理論，從而推動行政法和行政法學(xué)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政法；公眾參與；行政法學(xué)

前 言

公眾參與一般指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。公眾參與是當(dāng)前世界現(xiàn)代公共行政發(fā)展的主要趨勢，隨著新公共管理改革的快速發(fā)展，行政民主化改革的逐步推進(jìn)，如何加強(qiáng)公共行政領(lǐng)域的公眾參已經(jīng)成為了世界性主題。筆者將對公眾參與的利弊進(jìn)行簡要分析，并對行政法和行政法學(xué)如何應(yīng)對公眾參與的挑戰(zhàn)發(fā)表自己的看法。

一、公眾參與的優(yōu)點與缺點

（一）公眾參與的優(yōu)點

第一，公眾參與為公眾表達(dá)利益要求提供了平臺，為保護(hù)個人和組織的合法權(quán)益創(chuàng)造了條件。第二，公眾參與能夠把廣泛的利害關(guān)系人吸納到行政程序中來，使利害關(guān)系人的意志有更多可能得到行政主體的尊重。第三，公眾參與集程序控制和實體控制于一體，把行政行為的全過程都展現(xiàn)在社會公眾的視野之中，有利于加強(qiáng)對行政主體的監(jiān)督。第四，公眾參與有利于在行政主體和公眾之間形成共識，增強(qiáng)行政行為的合法性和可接受性，促進(jìn)行政效率的提高。第五，公眾參與為行政主體和行政相時人之間進(jìn)行深度溝通提供了途徑，有利于緩解二者之間的緊張關(guān)系，促進(jìn)管理者與被管理者之間形成和諧態(tài)勢。第六，公民參與有利于增強(qiáng)公民的主體意識，推動行政權(quán)由國家向社會回歸。公眾參與的過程中，公民的主體意識和責(zé)任意識逐漸增，應(yīng)對公共事務(wù)的能力也逐漸提高，其最終結(jié)果就是越來越多的行政權(quán)由國家向社會回歸。

（二）公眾參與的問題

第一，公眾參與可能影響行政行為有效性的實現(xiàn)。行政行為的有效性指參與行政過程的公眾的意志的實現(xiàn)程度和行政目的的實現(xiàn)程度。公眾意志與行政目的二者可能統(tǒng)一，也可能相互沖突。當(dāng)二者相一致時，公眾參與將推進(jìn)行政行為有效性的實現(xiàn)；當(dāng)二者相沖突時，可能出現(xiàn)忽視社會公眾的意志，忽視廣泛的公共利益，行政目的可能落空的情況。第二，公眾參與的結(jié)果可能侵害某些弱勢社會成員的合法權(quán)益。第三，公眾參與可能使行政責(zé)任虛化。若由公眾參與決定的行政行為違法或不當(dāng)時，作為參與者的公眾并不承擔(dān)法律責(zé)任，承擔(dān)法律責(zé)任的是行政主體，導(dǎo)致追究行政主體的法律責(zé)任陷入法律悖論。第四，公眾參與可能增加行政成本。為使公眾參與不流于形式，行政主體需要進(jìn)行必要的通知或告知程序，需要向公眾提供自己已經(jīng)掌握的相關(guān)信息，還可能需要提供必要的交流場所，行政主體的行政成本必將有所增加。

二、公眾參與對行政法提出的要求及應(yīng)對方案

第一，公眾參與需要通過行政法來保障其有效性。首先，行政法應(yīng)保障參與主體的合理意見得到吸收和采納。行政法需要設(shè)立辨別、吸收和采納公眾意見的具體標(biāo)準(zhǔn)、法律原則和制度，同時需要為參與者設(shè)置合理的參與程序及完善的法律救濟(jì)制度。其次，行政法應(yīng)保障公共利益不受侵害，應(yīng)明確規(guī)定社會公眾享有參與權(quán)和提起公益訴訟的資格，豐富行政責(zé)任的形式和內(nèi)容，保障合法公共利益，制裁相應(yīng)行政主體。第二，行政法應(yīng)保證公眾參與的積極價值的實現(xiàn)。公眾參與的積極價值的實現(xiàn)依賴于行政法的合理設(shè)置。行政參與機(jī)制由參與主體、事項、程度、方式、程序、次數(shù)和效力等要素構(gòu)成，其中任何一個要素的設(shè)置都可能影響公眾參與價值的實現(xiàn)，應(yīng)將上述參與要素進(jìn)行有機(jī)組合，構(gòu)成不同情況的最佳參與機(jī)制，并使之規(guī)范化和制度化。第三，公眾參與需要通過行政法來有效防止公權(quán)力異化。為此，行政法應(yīng)巧妙配置行政法律規(guī)范中的行為模式和法律后果，充分發(fā)掘法律權(quán)利的激勵功能和法律義務(wù)的抑制功能。第四，公眾參與需要行政法為其運作提供保障。行政法應(yīng)為公眾參與積極創(chuàng)外在條件。首先，行政法應(yīng)科予行政主體信息公開義務(wù)，以保證行政信息對稱和過程的透明度。其次，行政法應(yīng)促進(jìn)非官方性的社會團(tuán)體的形成，從而使公眾參與更加組織化。再次，行政法應(yīng)在公民社會的培育方面有所作為，為社會公眾提供充分的參與途徑和機(jī)制。

三、公眾參與對行政法學(xué)的挑戰(zhàn)及應(yīng)對舉措

第一，公眾參與對行政主體理論的挑戰(zhàn)。服務(wù)型政府將逐步退出微觀社會領(lǐng)域，微觀社會領(lǐng)域的管理將依靠民眾自我管制，而自我管制使社會團(tuán)體成為推行公共政策的組織，，有利于維護(hù)社會秩序和降低國家管制成本。傳統(tǒng)的行政主體理論面臨著挑戰(zhàn)，“法律法規(guī)授權(quán)的組織”和沒有得到法律法規(guī)授權(quán)，但事實上承擔(dān)著公共職能的組織能否成為行政主體。筆者主張以實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來判斷一個組織是否有行政主體資格，即享有公權(quán)力的組織才能成為行政主體。同時，公權(quán)力的取得形式具有多樣性，可以是行政組織法和其他法律的授權(quán)，也可以是自治性契約的定。

第二，公眾參與對行政行為的概念和特征的挑戰(zhàn)。公眾參與過程中公眾的意志事實上已經(jīng)取代了行政主體的意志。行政法學(xué)界需要重新探討行政行為的內(nèi)涵和外延，并在此基礎(chǔ)上重新認(rèn)識行政行為的法律特征。筆者認(rèn)為應(yīng)把行政行為界定為行政主體為實現(xiàn)行政目的或基于公共行政，所實施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法。行政行為具有主體的特定性、行政目的的從屬性、與行政權(quán)力的關(guān)聯(lián)性和依賴性以及行為方式的多樣性等特征。因此，“單方意志性”只是某些類型的行政行為（如行政決定）的特征，而不再是所有行政行為的特征。

第三，公眾參與對行政行為的效力理論的挑戰(zhàn)。在公眾參與之下，行政主體行使其職權(quán)的方式更趨多樣化：除了具有強(qiáng)制性的行政命令以外，行政指導(dǎo)和行政合同等柔性行政管理方式的適用范圍將越來越廣泛。不同的行政方式所形成的行政行為是否具有相同的法律效力是行政法學(xué)難以解釋和回避的問題。筆者認(rèn)為，在研究行政行為的效力時，應(yīng)首先對行政行為進(jìn)行類型化劃分，如行政立法行為和行政決定具有不同的法律效力；其次，從行政過程角度研究行政行為的效力，如中間行政行為和終局行政行為、進(jìn)人和未進(jìn)人行政訴訟程序的行政行為具有不同的法律效力；最后，應(yīng)研究行政行為對不同的社會主體的法律效力，如對行政主體、行政相對人、其他國家機(jī)關(guān)和社會公眾具有不同的法律效力。

第四，公眾參與對行政法的歸屬提出了挑戰(zhàn)。隨著公眾參與在行政領(lǐng)域的擴(kuò)展，不僅部分公共職能由屬于民事主體的社會中介組織來承擔(dān)，而且行政主體本身也在運用私法手段來謀求行政目的的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為應(yīng)依據(jù)“實質(zhì)主體說”來劃分公法和私法，即，法規(guī)范的歸屬主體之一若是以“國家權(quán)力主體的資格出現(xiàn)的高權(quán)主體”，那么它就是公法，反之就是私法。實現(xiàn)公共職能的行為，分別由公法和私法來調(diào)整；如果把行政法界定為調(diào)整公共職能實現(xiàn)過程中形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，則行政法包含公法和私法的成分；同時，隨著公眾參與領(lǐng)域的擴(kuò)大和服務(wù)行政的發(fā)展，私法所占比重會逐漸增加，但無論如何，公法都是行政法不可或缺的組成部分，任何國家都離不開秩序行政。