公共決策中公民參與的困難及路徑選擇

【摘 要】公民參與是衡量現代社會民主化程度和水平的一項重要指標。如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，實現公民參與制度由傳統向新型轉變，解除公民參與所遭遇的諸多困境，是鞏固政治合法性和民主政治的必要手段。本文以公民參與和政治合法性的關系為視角，分析我國公民參與長期以來面臨的困境及原因，提出擴大公民參與的路徑，旨在擴大和完善我國公共決策中公民參與的有效途徑，促進社會主義和諧社會的構建。

【關鍵詞】公共決策；公民參與；政治合法性

一、公民參與和政治合法性的含義

公民參與是現代政治系統良性運行的必要條件。美國學者安斯坦從權利角度出發研究，提出“公民參與是一種公民權利的運用，是一種權力的再分配，使目前的經濟、政治等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”俞可平教授認為，公民參與又稱為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。“合法性”的內涵包含兩層意義：一是合乎法律性，二是公共政策必須得到民眾的支持與擁戴。即公共政策只有得到這種普遍承認并擁有這種能力，才能維系其權力的合法性，以保障政府的有效運作與社會和諧。

二、公民參與和政治合法性的關聯性

一方面，公民參與可以有效促進和監督政治合法性。我國歷來高度重視人民群眾廣泛和積極的參與，通過公民參與來實現人民當家作主。有效促進和監督表現為公民參與有利于改善收入分配及促進社會和諧、利于建立廉潔和透明的政府、促使政府提供高效優質的公共服務、增強公共政策的合理性和合法性。另一方面，政治合法性為公民參與提供切實政治保障。一項制度是公共政策有效實施的重要保障，公民參與也不例外。正所謂“無規矩不成方圓”也是這個道理。不然，公民參與必然只能流于形式而缺乏實質性內容，可行性不強。

三、我國公民參與的困境和原因

3.1公民參與的制度建設相對落后且可持續性不強

我國公民的參與制度的具體運行機制和操作程序建設相對滯后，存在著一些弊端。盡管我國憲法和法律對我國公民的參與權力都做出了原則規定，但其所涉及公民參與缺乏具體的可操作性的法律依據。如《立法法》中規定在立法中可以采取聽證的方法，但是，并沒有規定立法聽證是必須程序。一些地方政府在上級要求下實驗一兩次之后，就不了了之。

3.2公民參與的渠道不暢

目前，我國公民參與途徑主要的選舉、聽證會、信訪、民主評議政府、參加社團和政黨活動等。這些制度化的、法定的參與途徑不暢，由此就導致了許多公民的非制度化參與、消極參與和無序參與。從近年發生大型群體性事件來看，不難發現其發生并不是偶然的，在一定程度上是由于公民在公共參與中缺乏代表，表達自己利益訴求的民主渠道過于狹窄或缺失，不能與政府部門進行有效溝通所引發的。因此，暢通的公民利益表達渠道能夠減少或緩和社會矛盾，是整合多元利益所必須的。

3.3公民缺乏參與意識和能力

公民的參與跟社會經濟發展水平與受教育水平密切相關，公民整體的參與意識有待提高。歸結其原因，是社會條件的不平等和能力的不平等。首先，我國經濟發展不均衡，城鄉差別、地區差異等現狀長期存在。其次，公民參與的能力也存在著顯著差別。公民的文化程度直接影響著公民參與政策過程的民主意識和參與的實際效果。另外，科技迅速發展并滲透到社會生活的各個領域，使得公共政策制定和執行的科學含量越來越高，增加了公民參與的難度。在現實制度設計下，公民必須具備較高的認知能力和溝通技巧，這就導致處于社會底層的人們則常常成為“局外人”。

四、擴大公民參與的路徑選擇

4.1健全完善公民參與的各項制度以增強政治合法性的制度基礎

加大制度建設力度，為我國的公民參與提供完善的制度保障。現階段，我國的制度建設依然不健全。如果制度準備不足，擴大參與可能導致社會政治不穩定。這就要求我們加強公民參與的制度化建設，把我國發展起來的公民參與納入制度化的軌道。由此，首先要建立健全公民參與的各種體制和機制，為公民的訴求和利益表達提供暢通的渠道，充分發揮和調動公民參與的積極性和主動性。其次，通過建立一套完整的規章制度，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定。這樣，使公民參與可以按一定的程序進行操作，做到有法可依、依法參與，使公民參與朝經常化、理性化、制度化的方向發展。

4.2暢通渠道以使公民的參與權得到保障

利益表達渠道和參與渠道暢通與否不僅影響到決策的準確性和有效性，而且關系到政治能否穩定。一方面，要完善和發揮現有渠道的功能，讓聽證會、信訪和民主評議等制度運轉起來。普遍實行行政聽證制度，讓更多的公民參與公共決策，強化決策的回應性，發揮信訪制度的救濟功能，拓寬民意表達的申訴渠道；加大信息公開力度，開展大規模的評議活動。另一方面，在信息時代，網絡的出現打破了傳統媒體的話語權，使弱勢群體的民間呼聲獲得釋放，真實反映了人民群眾的呼聲，成為促進社會民主的有力手段。因此，有關部門要充分利用好網絡這個平臺，合理引導公民通過網絡參與社會政治生活。創新公民參與的網上運行機制，使公民的的知情權、參與權、表達權、監督權得到更有效的保障，形成一個全方位多層次立體的參與的參與網絡，使公民參與走上理性化、法制化、規范化、民主化、有序化的道路。

4.3增加公民主體意識，鞏固政治合法性的思想基礎

4.3.1增強公民主體意識，提高公民的參與素質

所謂主體意識，是指公民在參與國家社會政治生活的活動中，表現出來的高度的政治責任感和主動的精神。目前，我國很大一部分人的參與是消極參與、被動參與，由此我們需要通過教育提高公民參與的主動性、積極，培養公民的主體意識。另外，還需要加強培訓，切實提高公民參與能力。只有不斷加強公民參與的知識和技術的教育，提高公民的能力，才能真正提高公民參與的廣度和深度，增強公民參與的有效性。

4.3.2創建參與型公民文化，為公民參與提供良好的文化氛圍

公民參與是中國市場經濟發展、利益多元化、社會階層和結構變化、公民權利意識和法制觀念增加的的必然結果。創建公平、民主、正義的文化氛圍可以為打造公民社會提供強大的軟實力，保障公民的有序參與。中國傳統政治文化是一種地域型、依附型與封閉型的政治文化，嚴重制約著公民參與的發展。推動公民參與型文化的構建，就必然要鏟除這些消極文化的影響。因此，政府應當支持和塑造參與型公民文化，加強民主制度建設，鼓勵公民積極地踐行政治活動，在大量社會政治實踐中豐富公民文化，從而推動公民文化不斷向前發展，從而增強我國政府和政治體系在合法性上和重塑和鞏固。

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