陜西省環境經濟政策的相關思考

【摘 要】2011年12月，國務院印發《國家環境保護“十二五”規劃》，明確提出要“完善環境經濟政策”，并從脫硫脫硝電價、差別水價、排污權有償取得和交易、環境稅費改革、綠色信貸、環境保護綜合名錄、生態環境補償等方面對環境經濟政策建設提出了更加具體的要求。環境經濟政策的科學制定與實施效果日益成為國內外研究的焦點，本文以陜西省為例對其進行研究。

【關鍵詞】環境經濟政策；政策問題；政策建議

一、陜西省環境經濟政策的概述

環境經濟政策是按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。相比傳統行政手段的“外部約束”，環境經濟政策是一種“內在約束”，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理與行政監控成本等優點，是促進環境保護從主要運用行政辦法轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，實現戰略性轉變的重要舉措i。

“十五”以來，陜西經濟發展邁入快車道GDP年均增長速度為11.5%，但歷史上積淀的舊問題和發展中產生的新問題，使得環境保護與經濟發展的矛盾逐步凸現，例如“十五”期間，全省工業廢水排放量、工業廢氣排放量、工業固體廢棄物排放量年均增速分別達到10.58%、14.52%、17.53%。環境問題已經成為影響和制約經濟發展的重要因素，針對嚴重的環境問題“十一五”時期，陜西省在環境經濟政策建設中，著重進行了二氧化硫排污權有償使用及交易試點工作，開展渭河流域污染上下游生態補償試點工作，實行“以獎代補”政策建立重污染企業退市機制，逐步推進綠色信貸、綠色保險等環境經濟政策等方面的建設。2011年，陜西省委、省政府緊緊圍繞生態環境保護主題主線，堅持在發展中解決環境問題，通過解決環境問題保障科學發展的總體思路，以污染減排為總抓手，以改善環境質量為總目標，以解決“一山兩水三大板塊”突出環境問題為突破口，以藍天、碧水、生態改善和環境安全為目標，全力實施城市環境保護、工業污染源治理、生態環境建設、水體環境改善、環保能力提升五大工程，大力實施污染減排，全面推進污染防治，加強建設項目環境管理，強化環境執法監督，深入開展城市環境綜合整治，不斷推進自然生態與農村環境保護，在經濟、社會取得較快發展的同時，全省環境質量總體保持穩定，部分重點流域、區域環境質量得到進一步改善，主要污染物減排受到國務院通報表彰，環境保護工作邁上全國先進行列ii。

二、陜西省環境經濟政策存在的問題

首先，法制建設存在滯后性。部分環境經濟政策僅限于對本省生態環境的管理和調整，并沒有將其上升到國家立法上，甚至一些政策如排污權交易政策、生態補償費、污染責任保險等仍處于理論研究與試點階段，僅以政策規范為主，缺乏相應的法律法規保障，立法程度普遍偏低。例如，陜西省較早的開展了排污權交易試點工作，但并沒有出臺關于排污權交易的法律法規，降低了排污權政策的影響度。

其次，政策協調存在無序性。例如排污權有償使用與排污交易政策要與污染物總量控制、環境影響評價、“三同時”等政策之間存在關聯與兼容的問題；對自然資源的開采利用除了實施必要的稅收調節之外，還輔之以大量的費，處于稅費并存的局面，對同一礦產品的開采也存在稅、費重復征收等問題，如對礦產資源的開采利用，既涉及到資源稅，也涉及到礦區使用費、礦產資源補償費等等。環境經濟政策之間缺乏協調性，大大降低了政策在環境治理方面的效用。

最后，政策的市場功能較弱。長期以來，主要依靠行政手段、法律手段，而忽視經濟、財政稅收、市場、公眾參與等手段的現實問題，導致相關環境經濟政策相對較為分散，對調動社會各個主體在環境保護方面的積極性作用不明顯，環境管理水平有限，尚未形成在宏觀全局和戰略高度真正發揮調控和規范約束作用的環境經濟政策。

三、完善陜西省環境經濟政策的建議

首先，提高環境經濟政策的權威性。市場經濟的本質是法律經濟。對市場運行進行宏觀調控的環境經濟政策只有在法律的保護下，才能具有權威性。要通過法律的制訂和修改，明確環境經濟政策的法律地位，為環境經濟政策發揮市場運行的宏觀調控和規范約束提供強制約束力和執行保障。只有將所有市場參與主體置于科學合理、明確可期的法律規則之下，非法獲益者可通過司法途徑受到必要追究，利益受損者能借助法律手段得到及時救濟，才能有效地通過市場配置稀缺的環境資源。

其次，重視環境經濟政策體系內政策的協調性在社會主義市場經濟體制下，環境經濟政策是宏觀經濟政策的重要組成部分。從OECD成員國環境經濟政策實踐經驗看，普遍重視政府部門間在環境問題上的政策協調性，強調環境經濟政策融入到宏觀經濟政策中。我國在推行環境經濟政策過程中，不僅一些環境經濟手段與其他環境政策的兼容性和關聯度還有待加強，環境經濟政策體系內部的各政策之間也要加強政策的協調性，減少政策之間的內耗，提高環境經濟政策體系的效率。應通過法律規定，使各部門相關政策與環境經濟政策相配套，發揮政策的協同作用，一是政策之間要配套，如陜西省建立耕地保護制度，但是在一些文件中仍能找到違法占用耕地，建設開發區的相關規定，因此不僅環境經濟政策內部之間要配套，環境經濟政策與其他政策之間也要配套協調，否則，政策之間的沖突會削弱了環境政策的權威和效力，二是措施要具體化，配套的法規應當在法律生效之前就制定完畢。

第三，發揮市場機制作用，完善配套措施建設陜西省在解決環境保護問題方面更多地使用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，讓消耗資源、破壞環境的成本內在化，進入生產成本，發揮市場機制對環境保護的作用。比如將污染許可證交易制度作為防治污染的主要工具，同時完善污染稅費制度，使之相互配合，發揮協力。從多年來全國環境經濟政策實踐的經驗可看出，由于過于重視一些政策的制定和出臺，而不重視政策實施的配套措施和能力支撐建設，致使許多政策的執行力嚴重弱化，甚至導致一些政策未能全面和深入推行下去。任何環境經濟政策的順利實施都需要一系列的配套條件和能力支撐，如監測監管技術、市場環境，配套措施、人員經費能力保障等，如果其中一項或若干項配套不到位，那么對政策的推開就會產生阻礙。如“十二五”期間開征環境保護稅，就需要做好環保部門和稅務部門的征管職責轉化的體制改革配套，以及做好人員編制能力配套、部門合作能力配套、征管部門的技術能力配套等，也需要進一步強化環保部門的監測監管能力，以提高環境保護稅的征收率。

注釋：

i 新華網：溫家寶：環保工作要實現三個轉變， 做好四方面工作[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2006-04/18/content_4443860.htm

ii 李彤：陜西將投資2500億元打造六大環保工程 ，新華網：http：//news.enorth.com.cn/system/2011/12/07/008274699.shtml

【參考文獻】

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