農村土地流轉與土地資源管理創新

土地是國家的重要資源，土地是人們賴以生存的重要資源，加強國土資源管理，合理進行土地流轉意義重大。

土地的流轉利用率較大。城郊土地大多被房地產開發商及一些大中型商業項目所占用，城郊已較為成型的蔬菜保護地生產及種養殖農戶等受到了較大沖擊與破壞。發展要持續健康，有利于生態環境文明，有利于人民群眾整體利益的保護與促進。大力倡導農村土地流轉，要根據各地土地流轉利用情況，加強管理與合理利用。

1 加強流轉管理

農民已經在進行一些自發性的土地流轉，也有一些地方因為要發展一個產業或其他產業結構調整的需要，由鎮鄉或者村組出面對農民土地進行統一的“反租”，甚至有的村組已相應組建了農民承包耕地“托管所”等形式，做到依法辦事，并切實保護農民利益，才能最終順利推進土地流轉，從而解決當前困惑農村工作的難題。

堅持原則，依法推進土地流轉。要堅持土地承包經營權長期穩定的原則。國家為了保障農民的合法權益和維護農村的穩定，執行土地承包權30年不變的政策，對已完成二輪土地承包工作的地方，除法律規定的特殊情形外，發包方不得借機調整承包地，這是指導農業承包耕地的總原則和根本方針，不能輕易動蕩。

要堅持依法辦事原則。在進行土地流轉過程中，必須根據《農村土地承包法》和二輪土地承包的具體政策，按照程序合法、手續完備、權證到戶的要求做好完善工作，決不能為了一個項目，視國家政策而不顧，草率行事，搞什么“大調整”、“小調整”的，動蕩農民生產投入之積極性。

要堅持尊重民意的原則。完善農村土地承包關系必須充分尊重廣大農民群眾的意愿，在符合法律、法規、政策的前提下，要求及時完善手續，特別是招商引資項目，改變土地用途時，一定要尊重歷史，尊重實際，尊重民意，一定要站在既要發展，又要保護農民權益，選擇形式要多樣化，不搞一刀切，一定要完善各類手續，賠產手續、還耕手續等等，堅決杜絕各種隱患，引發農村經濟社會群體矛盾。

要堅持維護群眾合法權益的原則。必須切實維護農民的合法權益，任何組織和個人不得借機非法剝奪和限制農戶承包土地的權利及其相關權益，特別要注意的是操作的合理合法性、公開透明性、客觀公正性，杜絕一切“暗箱操作”，防止一切損公肥私行為。

2 合理選擇流轉方式

土地兩權分離，有利于提高現有土地和山水資源的利用率、產出率和商品率，而且有利于農業區域化布局、專業化生產、一體化經營、企業化管理、社會化服務和市場化競爭。

在推進土地流轉過程中，主要采取自由流轉和組織流轉兩種形式。所謂自由流轉，就是農戶直接進行流轉的，其特點是補償標準多樣，也有無償耕種的，承包期限不定，權利義務不明確，合同形式相對不規范。這是大部分無力耕種農民采用的土地流轉方式，其具體形式主要有：①轉包。農戶將承包土地直接轉包他人，收取租金。②代耕。農戶將承包土地無償地給其他人耕種，大多出現在親朋好友之間。所謂組織流轉，就是通過村組集體經濟組織實現的土地流轉方式，其特點是規模較大，連片經營，多數地方農民能從流轉中得到補償，流轉期限較長且穩定，一般在10～30年間，相對而言要規范化些。推行的農村承包耕地“托管”形式，就是很好的方式。

組織流轉的具體形式：①反租倒包。由村組向農戶租回承包土地，再倒包給招商引資企業或其他經營戶。②留包轉耕。對部分從事二、三產業或外出務工的農戶，由于他們無力再耕作自家土地，村集體可以在保留農戶土地承包權不變的前提下，實行經營權集中流轉。③股份合作。村集體將農戶土地承包權折算成土地股份并虛化，土地由村集體統一經營或發包，按土地股份，村集體將土地經營及發包所得年終進行分配。這是一種比較先進的組織流轉方式，既保障了土地資源的充分利用，又保障了農民的合法權益，是值得推薦的方式。

3 農村社區作為土地流轉治理機構

隨著我國社會經濟的發展，農村社會不斷發展，社會結構變化導致利益的多元化及利益沖突，致使農村社會矛盾加劇，發展農村社區成為解決農村利益沖突和矛盾的必然道路。這也是解決現代農村問題、促進農村和諧的必然選擇。通過農村社區組織可以增加農村社會群體抵御強勢集團的能力，更好促進公平與效率的實現。

農村土地流轉問題是建設農村社區的關鍵問題，農村土地關系到農民生存的切身利益。在實踐過程中，農地市場流轉機制不健全問題，造成農村土地流轉無法有序進行。由于農民處于弱勢地位且維權意識及能力薄弱，一些地方官員濫用職權，低價流轉農村土地，損害農民利益。但是隨著農村社會管理體制的健全，基層民主意識的不斷增強，以“社區自治”為目標的社區民主管理體制逐漸建立起來，不僅能維護農民的相關利益，也給予了社區部分自治的權利，包括農村承包土地經營權、集體土地所有權等對土地的處置權利。

農村社區可以代表農民的利益，通過集中各方資源，加強農民在利益博弈中的話語權，增強農民在土地流轉方面的維權能力和意識，更好地維護農民利益。同時，為農民提供表達意見、參與社會管理和公共服務的平臺，加強基層群眾自治，更好地促進農村社會公平與正義，維護農民發展權益，實現農村社會和諧。在修訂《土地管理法》時，我們應將農村社區作為重要的土地流轉治理機構，發揮社區及社區中的社會組織在土地利益分享與共享、提高社會管理效率、降低服務成本、化解社區矛盾、提高社區發展水平中的基礎作用。

4 使所有權、承包權、經營權適度分離

1978年以來，我國農村進行了經濟體制改革，改革的重點是重建土地資產產權結構，建立了統分結合的雙層經營體制，將土地的使用權和所有權分割開來，土地的所有權歸集體，使用權則通過實行家庭承包經營來得以體現。十七屆三中全會中進一步明確要通過延長土地的承包期，保持穩定的承包關系來賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

土地承包經營權流轉使農村集體土地產權發生第二次分離。土地承包經營權的組織含“承包”和“經營”兩項要素，意味著土地的承包經營權可以被分為土地承包權和土地經營權。所以，土地承包經營權流轉就是土地的所有權仍歸農民集體所有，流轉的僅僅是土地的使用權，即經營權，也就是將土地使用權轉移給第三人，而承包權則保留（保留全部或部分承包收益權）在土地承包經營權人手里。所以，土地承包經營權流轉之后，農戶保留承包權、轉移土地使用權。

農村土地經營權流轉事關農民切身利益，因此，實現農村土地所有權、承包權、經營權的適度分離，能夠促進農村生產力的發展，也能提高農民的收益，還能推動我國現代農業的發展，走規模化經營。其中亮點和創新的地方是明確提出了“適度分離”，即所有權、承包權、經營權相分離，為農村發展規模經營打下基礎。

隨著法律法規的完善，土地流轉逐步進入健康發展的軌道，必將會為農村土地流轉工作帶來新的發展機遇，為農民帶來更多實惠，為農業規模化發展帶來好處。