關于農村義務教育學校撤并的經濟效益反思

“政策制定者和公眾必須把農村教育作為政策的優先考慮范圍，因為從一個國家角度，教育就是為了增加全部學生的總體成果收益。”[1]農村教育的重要性顯而易見。2012年9月6日，國務院辦公廳頒布了《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出：“在完成農村義務教育學校布局專項規劃備案之前，暫停農村義務教育學校撤并”，為持續10年的農村義務教育學校撤并提出科學化的指導方針，對撤并運動啟動了暫停[2]。《意見》認識到學校撤并對農村家庭和學生所帶來的安全隱患增多、經濟負擔加重等問題，要求政府“堅決制止盲目撤并”。對農村義務教育學校撤并啟動的暫停是否具有科學性，撤點并校是否具有經濟效益值得我們反思。

一、撤點并校的原因分析

21世紀教育研究院發布的《農村教育布局調整十年評價報告》（以下簡稱《報告》）中，對2000到2010年間的農村教育布局的發展變化進行了總結，指出10年間“農村小學減少了52.1%，農村初中減幅超過1/4”[3]。2003年，我國農村義務教育階段中小學校數量分別是37 351所和360 366所；2010年，農村義務教育階段中小學校數量分別是28 670所和210 894所，農村義務教育階段中小學校平均每年減少1 240所和21 353所，這一減幅不禁讓人咂舌（見表1）。

農村義務教育學校撤并的起因是政府對“適當調整農村義務教育學校布局”的國家教育政策要求的曲解和放大，從而忽視“就近入學、相對集中”的政策要求[4]。在多種因素的影響下，全國各個省份開始為期10年的布局調整。首先，計劃生育政策的進一步落實和農村生育意識的變化，使得農村人口出生率下降，學校生源不斷下降。其次，大量的農村子女隨父母進城務工，農村固定人口減少，加之流動子女異地就學政策的開放，使得學校生源流失現狀更為嚴重。再次，由于稅費改革，政府財政減少，在政績等方面因素的驅使下，政府壓縮教育經費的需要更為迫切，開始出現盲目決策的現象。最后，城鎮化速度的加快，農村少數群體的先富，農村薄弱地區學校教育資源的不足等問題成為農村義務教育學校撤并的驅動因素。從農村義務教育學校撤并的原因中，我們不難看出農村學校生源少、教育水平低下是其根本原因。其實，從本質上說，農村義務教育學校沒有競爭力、沒有經濟效益是他們進行撤點并校的根本原因。

二、撤點并校的經濟效益分析

2006年，美國喬巴德和維蘭德曾經對學校規模、規模經濟和學生成績進行研究與分析，最終得出國家農村教育協會（National Rural Education Association，NREA）會繼續支持當地農村政策的制定，反對任何武斷的對國家和各級農村學校進行合并的結論[5]。本文結合經濟學理論和我國的實際狀況進行分析，對我國農村義務教育學校撤點并校進行反思。

1.教育經費投入

《中國教育統計年鑒》按中學和小學兩個對象統計教育經費投入，中學包括普通初中、普通高中和普通中學，沒有針對不同對象進行詳細劃分，因此，本文對農村義務教育階段教育經費投入的研究僅僅參考小學部分。在我國，來自各種渠道的教育經費總投入中，2009年和2002年相比，增長18 840 171.6萬元，7年間國家教育經費總投入平均每年增加2 691 453.1萬元；僅2009年，國家在小學教育上的財政投入就比2007年增長了8 355 558.8萬元，平均每年增長4 177 779.4萬元，教育經費投入逐年增加（見表2）。

然而，伴隨農村學校的大量撤并，學校管理人員和管理經費增加、政府縮減開支、教師薪酬提高、寄宿制學校環境條件改善、校車花費加大等導致教育經費不到位、浪費及經費不足的問題更加嚴峻，產生學生輟學和家長不滿的現象，嚴重影響教育改革的發展。

2.資源利用效率

在教育經濟學中，范先佐教授認為教育資源效率就是使用有限的資源獲得教育規模和教育質量的較大發展[6]。在農村義務教育學校撤點并校的資源利用效率分析上，我們首先要肯定它所帶來的規模經濟，但是也不能忽視在撤點并校規模經濟的遮擋下所產生的教育資源浪費。

1）規模經濟

撤并有利于提高教育資源利用的充分性。教育資源，尤其是學校的基礎設施資源的利用具有非排他性，利用的人數越多，其價值越高。農村義務教育學校撤并，將“散居”的學校進行合并，能夠提高合并學校基礎設施的資源利用效率，實現規模經濟。在合并學校提高資源利用效率上，筆者認為適當的規模擴張有利于教育經濟效益的提高。但是過度追求規模經濟反而可能會阻礙資源的充分利用。事實證明，在中國近10年的農村學校撤并中，大量學校由于過度追求規模經濟，紛紛掉入“規模不經濟”的陷阱中。

2）學生輟學

撤并導致農村義務教育階段學生的輟學率增加。輟學現象的出現成為教育資源浪費的關鍵問題。《報告》顯示“全國小學生的輟學率從2008年的5.99%上升到2011年的8.22%”[7]。輟學對教育資源的配置來說是一種浪費，由于學生是在義務教育階段輟學，年齡小，社會辨識度低，離開學校進入社會，使得社會犯罪率有所上升。農村義務教育學校撤并增加學生往返學校的路程、經費、時間和危險系數。此外，學生住宿引發的住宿環境衛生條件、飲食衛生安全等問題成為家長讓孩子輟學的重要原因。2013年，國家審計署對1 185個縣的農村義務教育學校布局情況進行調查，結果顯示：有10.03萬學生要走5公里以上的路才能到達學校，很多農村學生的交通費、食宿費會占到家庭年均收入的30%以上，教育私人成本增加速度不禁讓人咋舌[8]。同時，教育機會成本理論產生一定的作用，學生接受義務教育后所達到的目標要低于他們輟學并將精力和時間用于其他方面所得的效益或者目標，因此，農村學生輟學率增加。

3）舊學校遺址和代課教師的處置

撤并所帶來的舊學校遺址問題和代課教師的處置問題成為教育資源的又一大浪費。舊學校遺址問題和代課教師的處置問題是指農村學校撤并后，原有學校和代課教師的安置狀況。由于舊學校學生的流失，它們就會面臨廢棄或者再利用兩種處境，盡管能夠會被再利用，但存在分配不明的問題。就筆者掌握的資料，舊學校由于產權歸屬、地理位置等原因一直成為農村學校撤并后被忽視的問題，它們大多會被當作村委辦公地、生產養殖承包地、村民娛樂休閑廣場等，利用率不高。根據2013年國家審計署公布的數據，有48%的學校沒有被再利用，尚處于擱置狀態[9]。根據王旭明的報告，由于學校撤并，學校對教師的需求量降低，從2006年起，我國對44.8萬名代課教師進行清退[10]。由于優秀教師和公辦教師不愿到偏遠貧窮的地區任教，學校教師得不到及時補充，而具有豐富教育經驗的代課教師卻被清退，這無疑是農村教育資源的巨大浪費，給農村教育尤其是偏遠地區的教育產生消極的影響。

3.教育最終收益

人們通常將教育資源收益分為教育的社會收益和教育的個人收益。教育資源收益包括教育產品收益、教育成本收益和教育社會福利收益[11]。

1）教育產品收益

教育產品收益關鍵是要看學生的數量和質量。從國家角度而言，全國范圍內接受教育的人數固定，無論學校規模的大小，學校培養的學生總數是一定的，其資源產出數量不變。在教育資源產出質量方面，由于“離農教育”代替“融農教育”，農村學生離開農村進入鄉鎮或者城市，實質上成為新的“應試教育”的犧牲品。他們的學習內容脫離農村實踐，感情維系被削弱，畢業后很難重回農村造福鄉里，這和提高教育產品質量、促進新農村建設的初衷背道而馳。義務教育階段離開家鄉的學生，由于年齡小、自主性差、長期與家長分離，容易產生心理問題。有些學生由于挑食、學校膳食狀況差等原因導致身體素質下降。學生的身心健康情況會影響他們的學習情況，即作用于教育產品的質量。此外，美國政府對14 000名小學四年級學生的學習成績進行研究，發現小規模的學校比中等規模和大規模的學校培養出的學生的學習成績要高[12]。因此，筆者認為農村學校撤并所產生的規模較大的學校并沒有提高學生質量，反而有可能會降低學生的綜合素質。

2）教育成本收益

教育成本收益分析的關鍵點在于規模經濟。撤點并校能夠被迅速地貫徹實施，大部分就是因為存在規模經濟效應。農村義務教育學校撤點并校使得學校基礎設施的利用率增加，學生分攤成本下降，管理水平提高，這在一些比較發達的東部省份已經取得較好的效果。然而，由于過度追求規模經濟，導致學生輟學率增加的事實卻說明試圖縮減、節約教育經費支出的經濟學做法不能適用于以提高國民綜合素質為目標的教育領域，無節制地追求“規模”反而會掉入“規模不經濟”的陷阱中。由于學校規模擴大，管理層級增多，信息傳遞和權力分配變得更加復雜，行政辦事效率降低，部分農村學校還出現“特大班”。2013年國家審計署抽查的1 774所學校中有352所學校出現“百人班”[13]，這就使得師生之間的關系逐漸淡化，學生容易遭到忽視，不能很好地調動他們的學習積極性。因此，將規模經濟與提高學生質量有機結合，這是提高教育成本收益的關鍵。

3）教育社會福利收益

教育社會福利就是教育對教育產品的生產所帶來的社會意義[14]。教育公平一直是教育領域各位學者研究的焦點。農村學校撤并的最初目的是為了使農村孩子能夠接受與城市孩子一樣的教育，但適齡學生的輟學率上升證明農村學生與城市學生之間的教育不公平問題不但沒有解決，反而呈現加大的態勢。在“城鄉一體化”政策的影響下，學生長期脫離農村實踐，鄉土氣息逐漸淡薄，農村學校的撤并產生的實際后果是鼓勵學生離開農村，這違背了建設新農村的初衷。而且，農村中小學生和鄉村教師是農村地區民主意識與科學知識傳遞的樞紐，農村學校的消失使得農村文化傳播的管道被切斷，朗朗的讀書聲被農村的沉寂所代替，不利于新農村文化的建設。河南省洛陽市統計局發布的《山里的孩子讀書難——關于農村學校撤并和清退代課教師的調查報告》顯示，有80%的農民對學校撤并表示不滿[15]。

因此，筆者分析得出的結論與美國喬巴德和維蘭德關于反對任何武斷的對國家和各級農村學校進行合并的結論一致，認為農村義務教育階段學校撤并在經濟效益上是“虧損”的，從經濟學上看，《意見》的頒布具有較強的科學性。

三、撤點并校的反思性建議

《意見》頒布之后，各地紛紛暫停撤并農村義務教育學校。透過農村撤點并校現狀的分析，我們能夠看到國家不僅要增加教育資源的投入，還必須認識到保持農村特色和民主渠道的重要性，這對我國在后撤點并校時代提高農村教育公平至關重要。

1.堅持農村教育特色化

農村教育特色化并不是人們所認為的教育農村化。教育農村化能使學生親近農村，但與正規教育出身的學生相比，在升學上存在劣勢，教育質量也不能得到保證，屬于強迫地將留農意愿強加給農村學生。而堅持農村特色是要保留農村教育的鄉土氣息，尊重農村歷史傳承過程中形成的文化特色，如山水文化、少數民族文化、宗教文化等，對其進行保護。人們必須明確認識到要提高農村教育水平，保留鄉村代課教師，推行多元教師聘用制度，注重“改”而非“換”，保根固元。此外，國家應在教師教育培訓、教育經費財政撥款方面對代課教師有所傾斜，鼓勵他們通過繼續學習提高自身能力，更好地服務鄉里，在“改”中提高代課教師的教育質量，促進農村教育水平的提高。杰里勞氏提出要將教師吸引和保留在農村中小學校，不能忽視對當地人才的利用，進而可以緩解當地教師短缺的矛盾[16]。農村要保留原有的小規模化、小幼一體化及復式教育，基于此，提高教師的質量和學校的辦學水平，將“讀書聲”留到農村，融入新農村文化的建設中。

2.提高民主監督水平

在農村義務教育撤并學校的過程中，有些政府部門為了減少財政支出，在沒有任何宣傳、教育、聽證、公示的前提下，用“一刀切”的方式決定學校的撤并，而存在緊密利益關系的農民卻沒有任何“話語權”。提高民眾民主監督水平，首先要提高政府的覺悟，加強社會對政府的監督。例如，《意見》指出要建立督導機構監督農村學校的撤并。近年來，“網絡反腐”、“實名舉報”等民主監督方式成為社會熱詞，發揮了重要的作用。政府“官方網站”、“官方微博”等可以成為提高民眾民主監督水平的突破口，民眾積極參與，傳遞信息，提高政府的服務意識和敏感度。除此之外，政府放權也是提高民主監督水平的必要之舉，讓教育政策決定權最大限度地掌握在教育工作者手中，如基層校長和教師，提高他們的教育領導地位。柯克·大衛·安德森主張提高農村學校教師的領導權，他的研究發現在有教師領導權的農村學校中，這些教師能夠在他們的同行里具有足夠的影響來改變學校的目標導向[17]。這是因為校長和教師貼近基層，對什么樣的教育有利于學生發展有比較深入的理解。提高校長和教師的話語權能夠將政府的行政化失誤降到最低。

參考文獻：

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[6]范先佐.教育經濟學新編[M].北京：人民教育出版社， 2010：313.

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[15]寇莉敏.農村學校撤并如何走出兩難境地[N/OL].南方日報，2009-04-03.http：//epaper.nfdaily.cn/html/2009-04/03/content_6740033.htm .

[16]Lowe，J.M.Rural Education： Attracting and Retaining Teachers in Small Schools[J].The Rural Educator， 2006， 27（2）：31.

[17]Anderson，K.D. Transformational Teacher Leadership in Rural Schools[J].The Rural Educator， 2008， 29（3）：16.

（作者單位：福建師范大學教育學院）

（責任編輯：孫建輝）