社會建設歷程與基本發展規律探尋

【摘要】社會建設是與經濟、政治相并列的重要建設領域，加強社會領域建設與改革，實現經濟、政治、社會協調發展是我國當前面臨的突出問題。回顧我國社會建設歷程，總結以往社會建設的經驗教訓，梳理分析當前社會建設的實踐要求，增強按照社會發展規律推進社會建設與改革的理論自覺與實踐自覺，是實現社會領域改革創新戰略目標的迫切需要。

【關鍵詞】社會領域 社會建設與改革 社會發展規律

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

總結我國社會建設歷程，大致可以劃分為三個發展階段：一是計劃經濟時期，融合在整體國家建設中并帶有明顯政治色彩的社會建設；二是市場經濟初期，逐漸分離卻帶有市場痕跡的社會建設；三是進入新世紀后，逐步走向獨立與自覺的社會建設階段。前兩階段，受國家發展程度影響，社會建設既沒有“自覺”，更沒能按照自身發展規律推進，總結這一時期社會建設的經驗教訓，將有助于加深遵循規律推進社會建設與改革的認識，促進當前社會建設與改革任務目標的實現。

社會建設經驗與教訓

計劃經濟時期融合在“整體國家建設”中的社會建設。新中國成立后，我國實行高度集中的計劃體制，經濟、政治、社會高度融合，雖然社會建設實踐一直在進行，卻沒有關于社會建設的概念和明確提法，社會建設與國家的整體建設融合在一起，并帶有很強的政治色彩。體現在：一是國家包辦社會事業，教育、醫療、住房、就業等民眾的衣食住行、生老病死都依托于國家和單位，形成了具有明顯平均主義特征的民生保障體系；二是靠政治運動、政治整合和社會動員來組織和開展社會管理。這種帶有明顯政治色彩的社會建設，“在短缺經濟條件下，……最大限度利用有限社會資源，在短時間內解決老百姓迫切需要滿足的生活和生產問題”，①但也造成國家動員能力強，社會力量弱；等級身份盛行，社會結構僵化，社會缺乏活力、社會發展水平低下等問題，并給未來社會建設埋下深層體制性問題。

市場經濟初期，由市場化改革催生并打上市場烙印的社會建設。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制改革的推進，社會領域在客觀上逐漸“獨立”出來，但“社會建設本身并沒有成為自覺目的”②，沒有按照社會發展規律進行改革的規劃與設計，而是出于為企業減負、為政府甩包袱的目的，被作為經濟體制改革的“配套工程”，不加區分地卷入經濟建設大潮，深受經濟建設思維左右，社會建設帶有明顯的市場痕跡。表現在，企業與所興辦社會事業脫鉤，國家對社會領域的投入減少，教育、醫療、住房等社會領域逐步推行產業化、市場化改革，由此導致民眾生活負擔沉重，民生問題凸顯；社會管理弱化，社會問題和社會矛盾不斷增多，社會穩定壓力加劇。

究其原因，一方面是發展階段和發展水平的限制導致社會建設無法自覺，更難以遵循規律；另一方面，理論研究的滯后也是社會建設難以按規律發展的原因。改革開放三十多年的發展歷程，一方面積累起社會建設的物質基礎，另一方面也從實踐角度證明，社會的發展建設不是簡單地“水到渠成”，經濟的發展不會自動帶來社會的進步。同時無論是計劃經濟時期的政治化思維，還是改革初期的市場化原則，都沒有帶來預期的社會領域的健康發展，這一特殊的發展歷程，進一步表明，社會建設需要遵循社會發展規律，按照社會建設本身的內在要求來推進，才能更好地解決社會領域的問題，促進民生幸福。

走向自覺階段的社會建設

進入新世紀以來，隨著我國社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，與經濟領域取得巨大成就相伴而生的社會領域發展滯后的問題不斷凸顯，經濟與社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題越來越突出，客觀上要求加強社會領域的建設與改革。在這種情況下，以改善民生、緩解社會矛盾、促進社會和諧為基本要求的社會建設與改革任務，也隨之被提上黨和國家的建設議程。2004年，黨的十六屆四中全會，明確提出“構建社會主義和諧社會”，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的任務目標，標志著我國社會建設戰略任務的正式提出，同時也標志著社會建設開始進入自覺的建設階段。一是社會建設的任務日益明確，從十七大“以改善民生為重點”，到十八大“在改善民生與創新管理中加強社會建設”，再到十八屆三中全會“更好保障和改善民生”、“促進社會公平正義”、“改革收入分配制度”、“創新社會治理體制”等各項社會建設任務的提出，社會領域建設與改革的任務目標逐漸清晰明確；二是社會建設與改革的政策選擇中，開始摒棄以往政治建設和經濟建設思維的影響，越來越體現出對社會發展規律的尊重與遵循，特別是十八屆三中全會關于社會領域改革創新的戰略部署，更突顯出社會領域發展建設的規律性要求，比如以人為本、公平正義、講求公益性、區分層次性、多主體參與等。梳理總結這些規律，并在實踐中更好遵循這些規律性要求，將更有助于我國社會領域改革目標的實現。

社會領域改革創新的基本規律

總結以往經驗教訓及我國社會建設的實踐要求可知，既注重社會領域與經濟、政治領域建設改革的協調與配合，又注重和遵循社會發展本身的內在規律，是當前我國社會建設與改革政策選擇中最突出、也最迫切的核心要求。

充分尊重以人為本、注重保障和改善民生的基本規律性要求。人是社會和社會建設的主體，社會建設與改革應該以滿足人的生存和發展需求為根本目的，更好地保障和改善民生，提高民眾生活質量，促進人的全面發展，背離人的需求、無視人的生存與發展需要，搞社會建設都不可持續。十六屆四中全會以來，深刻吸取以往改革和建設中忽視人的發展、盲目片面追求經濟增長的歷史教訓，把更好地保障和改善民生作為社會領域改革創新的核心任務，體現了社會建設中對以人為本規律的認識和尊重。

改革開放前，我國社會建設雖然在保障民生和社會管理領域取得一定發展，但帶有明顯政治色彩的社會建設導致社會發展水平低下，難以更好滿足人民需求，甚至在某種程度上束縛了人的發展。

改革開放后，經濟領域活力被充分釋放出來，經濟建設成就顯著。然而，片面追求經濟發展，忽視社會建設，甚至在教育、醫療、住房等社會民生領域，盲目推行市場化改革，既有悖于社會發展規律，更背離了以人為本的發展目標，雖然經濟總量不斷增長，但百姓生活負擔卻日益沉重，民生問題凸顯，社會和諧與穩定面臨巨大挑戰。

總結歷史教訓，堅持以人為本，關注民生幸福，促使發展成果更多惠及人民，促進經濟社會良性發展，是當前社會建設和改革中必須遵循的最為突出的規律性要求，也是我國改革進入新的歷史階段的現實需要。對此，十八屆三中全會關于社會領域改革創新的政策選擇中，更好體現了這一規律要求，明確了全面深化改革要以增進人民福祉為出發點和落腳點，“實現發展成果更多更公平惠及全體人民”的總體要求，圍繞“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求”這一體現“以人為本”規律要求的社會事業改革方向，提出教育、就業、社會保障、醫藥衛生等各項社會事業領域改革創新的具體要求。

貫徹十八屆三中全會精神，遵循以人為本的社會發展規律，要求在實踐中處理好經濟發展與社會發展的關系。當前，發展仍是解決我國所有問題的關鍵，經濟體制改革是全面深化改革的重點，但經濟發展是基礎是前提更是手段，發展的最終目標，是要更好保障和改善民生，滿足民眾日益增長的社會需求，發展再不能走片面追求經濟增長而不顧民生需求的老路，更不能以政治和經濟發展綁架民生。

在社會建設與改革中注重公平性規律的要求。公平正義是社會健康發展的重要前提，失去公平的社會將會失去發展的動力。十六屆四中全會以來，歷經黨的十七大和十八大，特別是十八屆三中全會高度關注社會公平正義問題，既是對社會現實的回應，更體現出對社會發展規律的尊重。公平往往與效率相對應。相對而言，市場領域主要講求效率，而社會領域更加注重公平公正。公平，不是簡單地平均化，而是強調社會主體享有機會公平、規則公平、權力公平，是一種有效率的社會公平。處理好公平與效率的關系，是社會持續健康發展的現實需要。改革開放前，我國具有平均主義色彩的民生保障體系，忽視了效率，保障水平較低，同時戶籍、身份等制度規定造成權力、機會不平等，從而束縛了社會創造活力，造成社會流動受阻，社會發展緩慢。

改革開放后，在以經濟建設為中心的發展思路下，鼓勵一部分人“先富起來”，并推行“效率優先，兼顧公平”的發展原則，在當時極大地調動起人們參與經濟建設的熱情。但在發展過程中，沒能更好地“兼顧公平”，經濟發展過程中不僅出現了個體間、行業間、地區間、城鄉間收入差距擴大、貧富懸殊的社會問題，更主要的是因為機會、權力以及規則的不公平導致社會發展嚴重失衡，社會矛盾加劇，社會和諧與穩定受到嚴重沖擊。公平問題已經成為社會風險不斷加劇的重要源頭。

黨的十八屆三中全會，高度關注社會公平正義問題，并首次將促進社會公平正義與增進人民福祉，并列作為全面深化改革的出發點和落腳點，明確提出圍繞“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”、“促進基本公共服務均等化”等原則，深化社會各領域改革。落實好公平正義原則，以公平促進效率，是當前社會建設實踐的一項基本要求。既要避免簡單平均主義思維，更要保障公民在教育、就業和各項社會保障中享有公平的權力、機會、過程與結果。同時切實推進收入分配制度改革，規范收入分配秩序，逐步形成橄欖型分配格局，促進共同富裕，筑牢社會和諧穩定的社會結構基礎。

注重社會建設講求公益性、增進社會福利的規律性要求。成熟的市場經濟，不僅要避免政治對經濟和社會的干擾，比如政企不分、政社不分，同時也要對市場和社會加以區分，并按照各自的規律行事。市場領域的任務是生產私人消費產品，主要是企業行為，以盈利為目的；而社會建設領域，其任務是提供更多公共產品與服務，滿足廣大民眾的教育、醫療、住房、社會保障等生存和發展需求，這些內容一般多由政府和社會組織提供，目的是增進公共利益，更好地保障和改善民生，不以盈利為目的，不宜盲目推向市場。在市場經濟改革初期，由于對這一規律認識不深，在改革過程中，違背社會領域公益性要求，把本該由國家提供保障的教育、住房、醫療等社會領域全方位推向市場，以市場化原則改革社會公益事業，不僅沒有促進這些領域的良性發展，反而破壞了正常的行業發展秩序，導致這些領域亂象叢生，當前醫患關系緊張、有償補課泛濫的根本原因也在于此。

實踐證明，社會民生領域必須堅持公益性原則，不能盲目推向市場，不能簡單以盈利為目的；區分市場領域與社會領域并遵循各自的建設規律，既是經濟良性運行的客觀要求，更是社會健康發展的現實需要。對此，十八屆三中全會已做出明確要求，強調社會事業的公益性、普惠性，強調政府在促進社會事業發展中的作用等，均是對這一規律的認可與尊重。在改革實踐中，各級政府應切實履行好公共服務職能，最大限度增進社會公共利益，滿足人民需求。

加強對民生領域需求層次性規律的認識與尊重。前述教育、醫療、住房、社會保障等民生領域，涉及公民共同的、基本的生存和發展需要，因而被列為公共需求，遵循公益性原則，不以盈利為目的。但民生需求也需作進一步細分，一般分為基本民生需求和非基本的個性化多樣化發展需求。由于受經濟發展水平和國家財力影響，國家一般只保證基本民生需求，以國家投入為主，不能以減輕負擔為由推向市場。而對于公民個性化高端化的發展需求，往往超出國家經濟發展承受能力，則需要借助市場或社會力量，提供更高水準的個性化服務，以彌補國家財力及公共服務的不足，保證公共服務的可持續性。在這一區分中，基本民生需求會隨著經濟社會發展而有所調整和提高，政府應根據經濟社會發展情況逐步提高基本公共服務的范圍和檔次。

在以往的改革和建設實踐中，不僅沒有及時區分市場與社會領域，更沒有對社會領域不同的需求層次進行區分，導致該由國家投入的基本需求部分，國家投入不足，而盲目推向市場，增加百姓生活負擔；相反，對于高端的個性化發展需求，市場化發展不足，滿足不了公民對優質教育、醫療、養老等的現實需要。因此，合理區分和界定不同層次民生需求，發揮政府、社會與市場的不同作用，多渠道、多角度滿足民生需求，是促進社會和諧穩定與民生幸福的現實選擇。對此，十八屆三中全會關于社會改革的思路更加明確了這一規律性要求，政府保基本，同時拓展商業和社會渠道，多層次提供公共服務，以滿足社會更多和更高層次的民生需求。

加強對社會建設與治理需要多元主體參與規律性的認識。在社會建設與治理過程中，政府是社會建設的第一責任主體，負有不可推卸的社會建設與治理責任，這是現代政府的基本職能所在。然而，政府是第一主體，卻不一定是唯一主體；政府需要保障基本公共服務，卻不一定直接提供，借助社會力量，彌補政府公共服務、公共產品供給不足，提高公共服務的數量和質量，促使各類社會組織、公民以及企業等多元主體共同參與社會建設與治理，既是社會發展建設的一個基本規律，也是國際社會的通行做法。

目前，在我國社會建設中，“強政府、弱社會”問題依然較為突出，社會力量薄弱，社會組織發展滯后，公民參與社會建設與治理能力不足、渠道不暢，與政府在社會建設中大包大攬的情況同時存在，甚至互為因果，這也是當前我國社會建設領域亟需解決的一個難點問題。遵循多元主體參與社會建設的規律性要求，大力發展社會組織，放松政府對社會組織的管制，推行社會組織依法直接登記制度，同時加強引導與合作，促進政府向社會組織購買服務，建立起政府與社會組織良性互動的新型政社關系，現實而緊迫。對此，十八屆三中全會已做出相應改革要求，貫徹落實好促進社會組織發展、激發社會活力的各項改革創新要求，這是加快我國社會建設與改革、提高社會治理能力、促進社會治理現代化的有效途徑。

總之，歷史經驗和當前社會發展實踐證明，社會建設既不同于政治建設，更有別于經濟建設；既不能按照政治建設的思維搞社會建設，也不能以經濟發展的思路推進社會發展。進入自覺階段的社會建設，更應遵循社會自身發展規律，以人為本是核心，公平正義是關鍵，講求公益性、區分層次性、多主體參與是基本要求，這也是當前貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、努力促進社會發展、實現改革目標的現實需要。

（作者為中共撫順市委黨校副教授）

【注釋】

①②陸學藝：《當代中國社會建設》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第304頁，第307頁。

責編/王坤娜