基層群眾自治與公民有序政治參與的推進

【摘要】基層群眾自治制度是公民政治參與的制度保障。公民有序政治參與的價值與功能使其具有推動基層群眾自治制度完善的作用。基于此，政府要健全與基層群眾自治制度相配套的參與制度，引導和幫助基層群眾自治組織提高自治水平，提升基層群眾的理性參與意識和參與能力，從而通過擴大公民有序政治參與來推動基層群眾自治制度的深入發展。

【關鍵詞】基層群眾自治制度 政治參與 路徑

【中圖分類號】D621.5 【文獻標識碼】A

黨的十八大報告提出要“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”①，基層群眾自治是公民有序政治參與的重要場域，同時，完善基層群眾自治，也離不開公民在基層有序的政治參與。

基層群眾自治制度是公民有序政治參與的制度保障

第一，公民有序政治參與是基層群眾自治制度的題中應有之義。基層群眾自治制度是指“城鄉居民群眾以相關法律法規政策為依據，在居住地范圍內，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度與實踐”。②基層群眾自治制度包含基層公民直接、有序地行使民主權利，從而實現自我管理與控制的內涵。公民有序政治參與是基層群眾自治的基本表現形式和實現途徑，沒有基層群眾的廣泛參與，就沒有真正意義上的基層群眾自治。

第二，基層群眾自治制度是公民政治參與的保障。基層群眾自治制度以制度化的形式保障了普通公民依托基層群眾自治組織，直接行使民主權利，進行政治參與。基層群眾可以直接選舉村民委員會和居民委員會、企事業單位的職工代表大會，充分表達意愿和訴求，參與決定自己最關心、最現實的政治、經濟、社會、文化等基層事務，參與公共事務和公益事業的管理和監督。這種基于自己意愿的、能直觀地看到參與效果的實踐，可以激發公民參與的積極性，提高公民的參政能力，實現了發揮公民的主體作用與實現實際利益的有機統一。

第三，基層群眾自治的實踐對公民精神的洗禮，讓公民政治參與具有更深厚的民主觀念基礎。“健全和穩定的現代民主不僅僅依賴于‘基本結構’的正義，且還依賴于公民的品性與態度。”③基層群眾自治為公民的政治參與提供了實踐舞臺，改變了政府包辦一切的傳統做法，政府“還權于民”，公民直接參與與自己切身利益密切相關的基層事務，在參與中了解政治運行過程，學習和深化民主政治知識，權利意識、民主意識、協商意識、監督意識、法律意識得到培養。“自治”、“參與”、“責任義務”等現代民主精神在公民參與基層事務過程中逐漸滲透到公民的的心靈深處，淡化了傳統政治意識的消極影響，增強了參與的責任感、使命感。在權益實現的過程中公民有更強烈的主動參與政治的愿望和要求，甚至主動學習政治參與所需的政治、經濟等方面的知識和參與技巧，并在自己親身參與政治的過程中提高政治參與能力和水平，成為政治生活的真正主體，實現人民當家作主。

擴大公民有序政治參與是完善基層群眾自治的必由之路

第一，擴大公民有序政治參與是完善基層群眾自治的基本要求和核心內容。基層群眾自治制度的推進是強化基層社會管理的實踐，其目的是要實現基層的群眾自治，“自治是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”④，管理自身事務，就必須直接行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的民主權利，只有公民直接、正確、有效地行使民主權利，自治才有可能實現。基層群眾自治所要求的直接行使民主權利的過程就是公民政治參與的過程。可見，公民有序政治參與是不斷完善基層群眾自治的實踐起點和核心內容。

第二，公民有序政治參與的價值與功能使之具有推動基層群眾自治實踐深入發展的作用。“政治參與是民主政治的外在表現形式，它的廣度和深度是衡量一個國家政治民主化程度的重要標尺。”⑤公民有序政治參與的價值與功能是多方面的，公民有序政治參與對基層群眾自治實踐的推動作用也是非常明顯的：其有利于促進決策科學化和民主化；有利于提高群眾的民主意識和自治能力；有利于加強對基層群眾自治組織的監督，正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”⑥。基層群眾通過參與決策，使決策更加科學和透明，讓權力在陽光下運行。

第三，基層群眾自治制度運行中存在的問題凸顯了擴大公民有序政治參與的必要性。基層群眾自治近年來蓬勃發展，推動了基層民主進程，但在運行中，仍然存在一些問題：

配套制度不夠健全，基層群眾政治參與的制度化不足。公民參與基層群眾自治的基本框架目前已經初步建立，特別是2010年新的《中華人民共和國村民委員會組織法》對農村村民自治中涉及到的選舉、議事、公開、監督等方面有了更為適應農村實際的規定，但總體而言，制度仍然比較粗線條，制度供給依然不足，與公民行使民主參與相配套的程序和規則、權利保障機制等仍然比較缺乏，使基層群眾行使民主權利、進行自我管理的渠道不夠通暢，參與領域比較窄，出現了參與不足與非制度化參與并存的現象。

基層群眾自治組織的定位在實踐中存在錯位。基層群眾自治組織的核心詞是“群眾自治”，主要職責是辦理自治范圍內自己的事情。根據法律規定，基層政府機關對基層群眾自治組織負有指導、支持和幫助的職責，但在實踐過程中，卻由指導與被指導的關系演變成了領導與被領導的關系。基層群眾自治組織定位不準，獨立性和自主性不強，很難創造性地開展自治活動，導致基層群眾對其的信任危機，影響了其對基層群眾自治的領導和服務的作用發揮。

基層群眾的參與意識不足，參政能力不強。所有人都樂于享受參與所帶來的好處，但參與也需要時間、經濟等各方面的成本，這導致持“搭便車”心理的基層群眾較多，加之不少公民仍然存在不知參與什么，怎么參與的問題，以及參與的成效不顯著等原因，公民政治參與的主動性不強，參與能力也無法在參與實踐中得到提高。

這些都是基層群眾在政治參與活動中需要解決的問題，亟待在擴大公民有序參與的實踐中逐步得到改善和解決。

推進公民有序政治參與的路徑

第一，健全與基層群眾自治制度相配套的參與制度，拓寬、暢通公民的參與渠道。“政治學家帕里認為一個社會政治參與狀況和水平由以下三個變量決定：即方式、程度、質量。”⑦方式指的是參與所采取的形式，程度指參與人員的廣度，質量則指參與所取得的效果。目前，我國基層群眾自治過程中，公民政治參與的形式極為有限，有些地方只重視民主選舉，而忽略其他參與方式。參與方式的有限性導致參與人員的廣度有限。雖然隨著互聯網的發展，公民獲得網絡這一自由表達和交換意見的平臺，但由于基層群眾自治組織利用網絡開展工作的意識不強、技術掌握不夠、資金匱乏等原因，這種參與方式目前未能有效發揮實際作用。目前這種參與方式較少，且參與程度有待深化、參與質量有待提高的狀況，和與基層群眾自治制度相配套的參與體制機制不健全有關，需要創新、完善、落實與基層群眾自治制度相配套的具體制度，暢通參與渠道，健全利益表達機制：

完善信息公開制度。知情是參與的前提和基礎，只有信息獲取充分，才能保障有效參與。因此，要完善信息公開制度，使公民獲得及時準確的信息，從而保證參與的科學和正確。要進一步明確公開的內容、形式、范圍、時限，以及規定依申請公開制度、公開目錄公開制度、責任追究制度等制度。基層群眾自治組織還可以根據實際情況，組織基層群眾討論確定公開目錄和細化公開制度。

完善民主選舉制度。進一步完善基層群眾自治組織特別是城市居民委員會的直接選舉的辦法、程序。對于選舉委員會的組建、選舉的動員、選民登記、候選人的提名、投票、計票、選舉結果的公布等各個環節都應該細化規定，對于秘密投票、流動人員的委托投票、宗族化嚴重的基層單位的選舉等細節的規定都應該進一步嚴密化、規范化、科學化。

完善民主議事制度。議事民主是決策符合最大多數基層群眾利益的重要保障。要健全以村民會議、居民會議、村民代表會議、職工代表大會等為主要形式的議事制度，明確議事的范圍、時間、程序等，特別是對根據實際需要提前告知議事主題甚至是議事的具體內容、會議的議程、如何給予基層群眾足夠表達意見的機會等方面要做出更為科學明確的規定。

完善民主管理和監督制度。信息公開既是公民政治參與的前提，也是管理和監督的前提和方式，在通過信息公開使基層群眾對公共事務和公共政策了解的前提下，為了讓公民能實際、便捷地進行政治參與活動，要明確規定基層群眾參與管理和監督的內容、程序、方式、途徑，這些規定要切合實際，詳細規范，具有較強的操作性。

規定參與權利救濟制度。在基層群眾自治實踐中，對于公民未能行使充分的參與權的情形，要區分不同情況規定相應的救濟辦法，追究相關人員的責任，用制度來保障公民參與權的實現。

第二，黨政機要加強關對基層群眾自治組織的引導和幫助，提高基層群眾自治組織的自治能力。我國的基層群眾自治在全國推行是在黨和政府的主導下進行的，政府作為公共權力的掌握者，是基層群眾自治制度規則的制定者，是基層群眾自治的主導者，基層政府是與基層群眾自治組織聯系最密切的黨政力量，在基層群眾自治中擔負著不可或缺的重要角色，必須在基層群眾自治中準確定位。但目前基層政府采用傳統的干預和控制過多的管理方式，導致基層群眾自治組織對上負責多，自治空間小，吸納基層群眾進行自治的作用發揮得不夠，已經在一定程度上影響了基層群眾自治組織作用的發揮。“在中國特定的政治文化中，政府職能的轉化與弱化也要靠政府來推動”。⑧因此，基層政府和黨組織應該主動理清與基層群眾自治組織的關系，合理劃分黨政機關事務與基層群眾自治組織自治事務的責任范圍和權力邊界。要妥善處理與基層群眾自治組織的關系，將自己定位為服務和扶持基層群眾自治組織的發展，強化服務職能，不干預基層群眾自治組織的決策、管理、人事任免等日常活動，不參與基層群眾自治組織具體的事務。

基層群眾自治組織也要在主動接受基層政府和黨組織“掌舵”的同時，摒棄將基層政府當作自己的“上級機關”的思想，明確自己是群眾自治組織的性質。要加強對基層群眾自治組織干部的教育培訓，讓他們提高工作能力和服務水平。要充分發揮基層群眾的作用，組織群眾討論細化參與本區域內公共事務的規則和程序，并將其制度化、規范化；創造條件提高基層群眾參與的積極性，發揮人民群眾的主觀能動性，提高自治能力，不斷實現“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的基層群眾自治目標。

第三，培育公民精神，提升基層群眾的理性參與意識和參與能力。基層群眾自治的順利運行，是以基層群眾理性的參與意識和較強的政治參與能力為前提的。基層群眾自治中存在的參與不足或非制度化參與，都或多或少與公民的理性參與意識不強和政治參與能力欠缺有著直接或間接的關系。參與能力的大小往往又與參與意識的強弱有著一定的關聯，參與熱情度高、理性參與意識強的公民，往往會積極主動地學習政治參與所需的知識和技能，提高自己的參與能力。政治參與能力強的公民也往往更愿意主動參與基層群眾自治中去。

“沉默的公民或許會成為獨裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災難。”⑨基層群眾自治能否深入發展，歸根到底要依靠基層群眾自己有參與的內在愿望，沒有公民的主動參與，基層群眾自治就如無源之水，無本之木，沒有任何生機與活力。政治參與應該是出于公民自愿的，但公民理性的參與意識不是自然而然產生的，它以公民的文化水平、權利意識、民主意識、法治意識、責任意識等為基礎。相對而言，“受到良好教育的人具有更多的政治意識”⑩。因此，要加強公民的教育，提高公民的文化素質。同時，要營造良好的社會環境和政治參與文化，在實踐中讓廣大群眾提高政治素質，循序漸進地培養公民的理性參與意識。

公民的政治參與意識還與參與的有效性有著非常重要的聯系。如果政治參與活動看似轟轟烈烈，而最終在基層群眾看來卻是一場官方自導自演的“做秀”，則會使公民感覺參與成本與收益不成正比，產生強烈的挫敗感。相反，公民能在參與過程中感受到自己參與的實際效能，感覺到參與可以使自己的利益實現更有達到期待值的可能性，意識到在公開、公正的程序中可以最大限度地實現利益，就能提高參與熱情。

公民有序政治參與對公民參政能力也有一定要求，包括思維能力、利益表達能力、溝通協調能力等，這些與公民所接受的教育水平、政治知識與參政技能等有關系。一方面要加強對公民的教育，采用多種渠道和方式加大對政治參與知識的宣傳力度；另一方面，實踐鍛煉是提高公民政治參與能力最好的教室，要充分利用基層群眾自治的實踐舞臺，在有序參與中理解政治參與的制度和程序、逐步地培養和歷練參與技能，成為基層群眾自治組織的主人，提升基層群眾自治的質量和水平。

（作者單位：湖北師范學院馬克思主義學院，湖北師范學院組織部；本文系2014年度湖北省教育廳人文社科青年項目“公民網絡政治參與的法律規制研究”和湖北師范學院2010年青年資助項目“公民有序政治參與問題研究”的研究成果，項目編號分別為：14Q082、2010C06）

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11

/17/c_113711665.htm。

②吳家清，杜承銘：《憲法學》，北京：科學出版社，2008年，第206頁。

③[美]威爾·吉姆利卡，威尼·諾曼：《公民的回歸》，南京：江蘇人民出版社，2004年，第236頁。

④[英]戴維·米勒，韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，北京：中國政法大學出版社，2002年，第745頁。

⑤趙毅純，崔光勝：“轉型期公民政治參與和引導”，《理論探索》，2010年第6期。

⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，北京：商務印書館，2012年。

⑦轉引自孔德元：《政治社會學導論》，北京：人民出版社，2001年，第191頁。

⑧張維為：《中國震撼：“一個文明型國家”的崛起》，上海人民出版社，2011年，第103頁。

⑨[美]羅伯特·達爾：《論民主》，李柏光，林猛譯，北京：商務印書館，1999年，第150頁。

⑩[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，上海譯文出版社，1987年，第139頁。

責編 / 豐家衛（實習）