從平衡論看現代行政法的本質

【摘要】行政法對于行政主體實現行政行為具有重要的指導意義和約束作用，是維護行政主體、行政相對人和行政法制監督主體之間相互制衡的關系總和。文章在理清行政法歷史進程的基礎上，分析了行政法的理論基礎從管理論、控權論向平衡論過渡的趨勢，以及行政法發展越來越貼近民生的本質，并探討了當前民生問題的兩種成因及行政法在平衡論指導下解決民生問題的具體策略。

【關鍵詞】現代行政法 平衡論 民生 策略

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A

行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中與行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律規范的總稱。從行政法的定義可以看出，現代行政法相比之前更加側重行政主體職權順利進行的管理論式行政法，已具有了較大的進步。作為一種特殊的法律系統，行政法具有發展時間長、涵蓋領域廣的特點，迄今為止我國仍沒有一部完整的行政法律匯編問世。因此，對行政法的研究不能在時間上和空間上給出明確的界限和范圍，否則勢必會斷章取義，影響人們對行政法客觀、完整的認識。因此，研究行政法“只有深入行政法的核心地帶，深入行政法的歷史深處，才能發現作為行政法精神內核的理論基礎。”①從其理論基礎出發進行深入的分析研究，才能徹底把握現代行政法的本質及未來發展的根本目標。

行政法的歷史進程描述

清末時期。鴉片戰爭后，西方列強的艦船利炮在侵占我國領土的同時，也給腐朽的清政府帶來了先進的文化和思想，行政法思想就是其中發展了的重要內容。康有為、梁啟超等人發起的維新運動，實際上帶來了行政法的一次重大進步。盡管維新運動中頒布的法令大多落為一紙空文，但其提出的約束皇帝和各級政府權力的先進意識對開啟民智起到了彌足珍貴的思想啟蒙作用。清政府為延續自己的腐朽生命，在不影響統治權的前提下進行了行政法制定和實施的努力嘗試。比如，制定和頒布了涉及教育和民政的《各學堂管理通則》和《暫定戶口規則》，客觀上調整了當時的社會關系，緩和了社會矛盾，促進了行政法的發展。

南京臨時政府時期。孫中山領導的資產階級革命推倒了封建帝制，建立了中華民國。為安定民心，南京臨時政府不僅頒布了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》作為設置中央政府各機構的依據，規定了各部門的職責和權限，而且頒布了《通令保護人民財產令》、《關于普通教育暫行辦法及課程標準》、《令內務部禁止買賣人口文》等行政法令，規范民間活動和維護社會穩定。20世紀20年代以后，孫中山提出的“三民主義”理論（民族、民權、民生）成為理論界研究行政法的重要理論參考。這些對當時的行政法制建設和行政法學研究都起到了重要的指導作用。

新民主主義革命時期。在中國共產黨領導的新民主主義革命時期，從中央到地方，各級、各類黨政軍組織機構在一定時期和一定區域內充當了行政主體的角色，頒布了多種行政法令，包括組織機構、選舉、軍事、土地、司法、民政、公安、財政、農林、糧食、工商貿易、教育、交通運輸等，以此來鞏固勝利果實。盡管這些行政法令還存在諸如內容不統一、制定程序不夠規范等問題，但不可否認，在當時的社會背景下，這些行政法令的頒布和執行對規范行政主體的行為、保證人民群眾的合法權利、推動行政法的建設和培養廣大干部依法辦事具有重大意義。

新中國建立初期。新中國成立初期，帶領廣大人民群眾從三座大山重壓下走出來的中國共產黨深知正確處理行政機關與人民群眾之間關系的重要性，及時制定了一系列緩和社會矛盾、促進社會發展的行政管理政策法規，數量多達800多個。最重要的是建立了行政監察制度和公民針對行政主體的違法行為和失職行為的控告制度，使行政法建設在制約行政主體權力、維護行政相對人權利方面又前進了一大步。但是，隨之而來的左傾思想和文化大革命將這一切努力付之東流，盡管這期間國家并沒有明確提出廢止這一切行政法規，但在當時的社會背景下，這些新中國成立初期的努力成果儼然已徹底失去了規范行政主體行為和保障公民合法權利的作用。

改革開放后。十一屆三中全會的勝利召開，使我國行政法律的制定和實施迎來了新的曙光。特別是改革開放政策的提出，為行政法的重建奠定了政策和思想基礎。十一屆三中全會《公報》指出，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。” 這就從政策的高度規定了堅守行政法的必要性和重要性。特別是1982年憲法的頒布和發展社會主義市場經濟決策的確定，分別為行政法的制定和實施提供了法律準備和經濟支持。行政法的發展步入了快車道，大量的行政法規，比如《經濟合同法》、《個人所得稅法》、《環境保護法》（試行）》、《海洋環境保護法》、《學位條例》等關系每個公民切實利益的法律相繼出臺，在維護行政相對方方面又前進了一步，體現了我國行政法建設科學化和法制化的基本原則。

行政法的理論基礎及目標

行政法的理論基礎一直存在著管理論和控權論兩種對立的理論模式。管理論以加強行政主體的管理權為主，側重保證國家機關行使管理權中能順利進行的行政組織法和行政行為法；控權論則將政府假設為“絕對的惡”，主張在行政過程中約束和控制政府的權力，側重行政程序的規范和司法審查的保障。從這個角度來說，行政法類似一部專門針對行政主體的部門法。但是，從以上行政法的發展歷程中不難看出，近代以來，這兩種形式都很難單獨存在并發揮作用。盡管清末封建專制勢力頑固，但當時的社會現實已使清政府的管理論思維被迫向控權論妥協，之后的幾個時期，更是控權論抬頭而管理論逐步退讓的過程，這種變化本質上也是行政主體權力與行政相對人權利角逐和平衡的過程。

由此可見，行政法真正的理論基礎不是單一的管理論，而對控權論的過度追求也勢必會束縛行政主體的手腳，降低行政法的實施效率，這從一些堅持控權論為理論基礎的西方國家可見一斑。而兼顧兩者的平衡論在現代行政法中漸露頭角，平衡論與當下黨和政府提出的構建和諧社會的遠大理想具有異曲同工之妙。創建和諧社會的關鍵因素是切實解決民生問題，而這些問題的解決離不開政府正確實施行政主體職權。所以，從根本上講，以平衡論作為現代行政法的理論基礎與黨和政府構建和諧社會的遠大理想是一致的，探索平衡論與解決民生問題之間的關系也因此顯得尤為重要。

民生問題根源及行政法的平衡策略

早在幾千年前的《左傳·宣公十二年》中就曾提到“民生在勤，勤則不匱”的論斷。南朝（梁）沈約在其著作《均圣論》中言道：“自天地權輿，民生攸始，遐哉眇邈，無得而言焉。”人們已經認識到了民生與民眾之間休戚相關的關系。近代的孫中山先生提出“三民主義”，將“民生”作為追求目標之一，從而將其內涵無限放大，上升到主義和國家大政方針的高度，并將其解釋為“民生就是人民的生活，社會的生存，國民的生計，群眾的生命。”②在現代，民生一般指百姓的生活和生計。那么，當前導致民生問題的根源是什么？又如何找到解決這些問題的具體策略？這些策略與行政法中的平衡論之間的契合點在哪？

民生問題根源。第一，傳統思想的漠視。我國長期受傳統思想的鉗制和束縛，主要表現在體制選擇和政策制定上對民生工作的漠視，導致了我國民生工作長期滯后。首先，在體制上，改革開放前我國實行計劃經濟體制，這種經濟體制在經濟發展極端困難時期有利于全民就業，并能在一定范圍內縮小貧富差距，減少了社會財富的過于集中和生產過程中對自然資源的過度透支。特別是能夠快速地調集全國的人力、物力發展國家急需的重點項目，這在我國新中國成立初期的經濟恢復過程中發揮了重要作用。但計劃經濟體制過于集中的模式，特別是過于重視國家的積累，一定程度上阻礙了人民群眾生活水平的提高。其次，在經濟政策的制定上，受蘇聯經濟思想的影響，削農以飼工，重視工業發展，對農業投入不夠。雖然這項措施對我國建國初期經濟基礎薄弱條件下的工業大發展起到了巨大的作用，但農業、農村及農民也為此付出了巨大的代價，農村經濟發展嚴重滯后，農村基礎設施差，農民收入水平低且長期享受不到基本的社會保障。在此基礎上形成的城鄉二元結構以及城鄉之間人為造成的不平衡，更是引發眾多民生問題的根源。

第二，社會轉型的忽視原因。改革開放以后，我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型，這個過程中必然會造成一定的經濟震蕩和短暫的管理混亂，民生領域往往滋生隱患。首先，政府過于重視經濟發展，忽視關系民生的醫療、衛生、教育、交通、環境保護等公共事務的管理，成為導致民生問題出現的結構性因素。其次，社會轉型時期法制不健全，民眾表達意愿的渠道不通暢。當一些不利于民生的政策影響了人民群眾的生產和生活時，廣大人民群眾找不到申訴的通道，必然會導致一系列的民生問題。再次，當前我國的根本任務是以經濟建設為中心，經濟建設自然成為考核干部的重要標準，導致一些領導干部為了個人的發展和利益而忽視民生政策的貫徹落實。且民生領域大多是只投入且沒有明顯的短期效益回報的領域，更使其難以為行政主體的政績加分而被束之高閣。如此，民生問題愈演愈烈，成為社會轉型時期影響社會穩定的重要因素。

行政法平衡民生問題的具體策略。針對當前的民生問題，黨和政府從經濟、政治等各個方面入手改善民生，并在2004年召開的黨的十六屆四中全會上正式提出了“構建社會主義和諧社會”的遠大理想。這里所講的“和諧”一定意義上來說就是一種平衡思想，“和諧社會以民生為本，而法治作為基本的治國方略，對于破解當代中國社會轉型期的民生難題，有理由也有可能做出自己的獨特貢獻。”③這就為利用平衡論指導下的現代行政法來解決民生問題提供了理論和現實的可能性。

第一，政策優惠。“在一個國家的經濟發展過程中 ，區域經濟發展不平衡問題是通常出現的。”④政策優惠就是通過制定差別化的政策來調整不同地區、不同人群之間的經濟收入差距，提高落后地區和落后人群的生活水平。這一政策在緩解和平衡因地區差距和收入差距帶來的民生問題和社會矛盾方面具有重要的作用。比如，針對我國的西部落后地區，黨的十五屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，把實施西部大開發、促進地區協調發展作為一項戰略任務。為此我國制定了一系列優惠政策促進西部開發，比如給予資金支持，扶持西部地區人民自主創業；出臺政策優惠，鼓勵中東部地區的企業和個人到西部投資創業；給予西部地區更多的教育優惠政策，幫助更多落后地區的孩子進入全國各大高校接受良好的大學教育。從一些發達城市抽調具有豐富工作經驗的專業技術人員到西部地區開展支教、醫療救助工作，保證西部地區的基礎教育工作的正常開展和西部民眾的醫療衛生問題的合理解決等。通過這些優惠政策的貫徹落實，促進西部地區與中東部地區的發展不平衡逐漸向平衡過渡，最大限度地緩解西部落后地區的民生問題。

第二，政策調控。因體制原因帶來的民生問題具有“先天性營養不良”的特征，僅靠刺激經濟發展來解決顯然不夠，必須靠后天的政策調控作為彌補來平衡這種結構性的缺陷。最突出的表現是對城鄉二元結構的調控，隨著特別是城市化進程的加速，導致過多的優質社會資源越來越多地聚集在城市，而農村資源則在逐漸減少。“城鄉教育的差距同樣在加大，這將直接導致未來城市和鄉村居民在知識結構、經濟地位和收入方面差距的擴大。”⑤由此帶來的民生問題是顯而易見的。加上近幾年農民醫療、教育、養老成本的急劇增加，單靠農民自身的努力很難擺脫貧困，必須靠政府出臺平衡政策來減小差距。比如通過提高農產品價格和鼓勵農村進城務工來提高農民收入；通過免除學費和書費、實行新型農村合作醫療來減少教育支出和醫藥支出。2006年，國家人事部專門頒布了《關于組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作的通知》，抽調優秀的大學畢業生到農村地區開展支農、支教、支醫和扶貧工作的“三支一扶”工作，通過政策的調控來促進城鄉協調發展，切實有效地解決農村地區的民生問題。

第三，政策改革。對于民生問題，我們一般把焦點放在如何讓貧困的民眾變得富有，這固然是民生的重要關注點，但最該關注的是如何讓失去就業機會的人甚至失去就業能力的人也同樣享受到基本的生活保障。行政主體在發揮其職能時做到了這一點才意味著將平衡論的精髓真正落到了實處，這也是構建社會主義和諧社會的最高體現。當前，我國一直努力改革和完善社會保障制度的行為顯示了國家徹底解決民生問題的決心。比如，國家人社部1999年頒發的《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度銜接工作通知》，明確規定了下崗職工、失業人員、企業離退休人員和在職職工凡家庭收入低于當地最低工資標準，就可以作為當地勞動保障部門申請市居民最低生活保障金的依照，這就在政策上明確解決了城市低收入人群的生活保障問題的規范途徑。可見，民生政策的不斷制定和完善，對解決城市低收入者的民生問題具有不可替代的重要意義。

民生問題的根源是經濟的落后，所以解決民生問題的根本途徑在于發展經濟，但僅有經濟發展顯然不夠，近幾年我國經濟飛速發展，民生問題不但沒有被消除，反而呈現出愈演愈烈的趨勢，究其原因，在于沒有處理好各種社會關系之間的平衡。這種平衡既有城鄉之間的平衡，也有工業與農業之間的平衡；既有經濟發展與政治進步之間的平衡，也有效率提高與社會公平之間的平衡；既有政府權力與公民權利之間的平衡，也有社會民主與法制健全之間的平衡。凡此種種，與和諧社會相去深遠，令人深切體會到充分利用作為行政法理論基礎的平衡論去解決當前民生問題的重要意義。

綜上所述，從根本上講，行政法通過諸如憲法、法律、行政規章、地方性法規等所要解決的問題本質上都是民生問題，民生才是黨和政府施政的最高準則。作為行政主體施政過程中的法律依據的現代行政法，其本質追求自然也聚焦在解決民生問題上，作為現代行政法理論基礎的平衡論在指導黨和政府徹底解決民生問題、構建社會主義和諧社會、實現偉大復興的中國夢上有義不容辭的責任。

（作者為浙江警察學院副教授）

【注釋】

①文曉鵬，劉鑒：“控權論—行政法的生命價值”，《重慶科技學院學報》（社會科學版），2013年第12期，第49～51頁。

②《孫中山選集》，北京：人民出版社，1981年，第802頁。

③付子堂，常安：“民生法制論”，《中國法學》，2009年第6期，第27～14頁。

④尚志民：“中美西部開發政府優惠政策的比較”，《濟南市社會主義學院學報》，2002年第2期，第107～109頁。

⑤李淼：《和諧社會視域下的城鄉二元結構基礎教育公平問題研究》，南京航空航天大學博士學位論文。

責編 / 于巖（實習）