新型農民工社會服務機構評價

【摘要】2011年山東臨沂零工市場的建立引領了一類新型農民工社會服務機構的發展，即融合社會公益類事業單位與農民工社會服務兩大元素的事業單位性質農民工社會服務機構。本研究從產生緣起、服務對象、組織架構、運行效果四方面對這一機構進行探析，并識別出事業單位性質帶來的優勢和劣勢。

【關鍵詞】農民工 社會服務機構 零工市場 事業單位

【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

事業單位性質農民工社會服務機構簡介

農民工社會服務是政府和社會為滿足農民工的社會需求（包括生存性需求和發展性需求）而為其提供的制度化的社會福利資源，例如就業培訓、維權、社會保障與救助、住房、子女教育、健康與衛生、法律服務和休閑娛樂等。①完善農民工社會服務體系是完善整個公共服務體系的必然延伸，也是促進解決農民工面臨的各種突出問題的方案之一。在我國市場化的進程中推進農民工社會服務體系的建設，改進和創新農民工社會服務的供給機制和方式，是一個兼具理論和現實意義的重要課題。②

目前，社會各界對農民工社會服務機構的研究主要集中于民辦性質的農民工社會組織，關于“公辦”農民工社會服務機構的研究幾乎沒有，當然，這也是我國農民工社會服務機構發展現狀使然。本研究在簡要回顧我國農民工社會服務機構發展概況的基礎上，重點分析了一個在我國尚屬首例的事業單位性質農民工社會服務機構的運作模式。研究對象為山東省臨沂市進城務工人員綜合服務中心（零工市場），研究方法包括參與觀察、個案深度訪談和小組訪談，被訪談者包括零工市場的主任、科長、宿舍管理人員、前臺工作人員、衛生室的鄉村醫生、保安、保潔、零工市場內餐廳及超市經營者等共計19名工作人員，以及37名居住在零工市場的農民工。通過對此零工市場服務對象、組織架構、服務內容以及機構性質的剖析，事業單位性質農民工社會服務機構的優缺點得以識別。

我國的社會服務機構包括政府、群團組織、社會公益類事業單位和社會服務類民間組織四大類（見圖1）。在農民工社會服務領域，這四類機構都存在，但尤以“社會服務類民間組織”，特別是其中的純民間組織，最為活躍。在其他三類農民工社會服務機構中，“政府”主要指農民工工作的主管行政機關—人力資源與社會保障部門，“群團組織”中對農民工關注比較多的主要是婦女聯合會和工會。而正是“社會公益類事業單位”與農民工社會服務的結合催生了本研究所要探析的新型農民工社會服務機構—事業單位性質的農民工社會服務機構。

圖1 中國社會服務機構的類型

如圖1所示，我國的社會公益類事業單位有三類：第一類為全額撥款單位，其業務活動的宗旨、目標和內容，分配的方式和標準等都由政府規定，無償提供公益服務；第二類為差額撥款單位，根據政府確定的公益目標自主開展業務活動，服務和經營收入全額納入財政管理并用于公益事業發展；第三類為市場配置資源的事業單位，業務活動具有一定公益性，但社會化程度較高、與市場接軌能力較強，其代表即為山東省臨沂市零工市場。這是第一類型政府全額撥款的農民工社會公益類事業單位。

新型農民工社會服務機構典型—臨沂零工市場

山東臨沂零工市場的產生經歷了“馬路市場”—“一元公寓”—“零工市場”這樣一個發展過程。零工市場位于臨沂市臨西十一路，距離之前民辦的一元公寓很近，即進城務工人員長期聚集區，占地35畝，總建筑面積8700平方米。這個集職業介紹、技能培訓、餐飲住宿、維權服務于一體的綜合社會服務機構由辦公、服務、生活和休閑四個區域構成。辦公區面積600平方米，設綜合科、公共服務科、安全保衛科、衛生監督科，承擔零工市場日常性事務。服務區面積1790平方米，可同時容納4000余人交流洽談，設用工登記、求職登記、住宿登記、技能培訓、政策咨詢、權益維護6個服務窗口。為便于雙向選擇，招聘區按工種劃分為6個洽談區，求職者和用工方可以根據自己的特長或需求在相應的區域內進行洽談交流。服務大廳內設有18平方米的電子顯示屏，滾動播放各類用工求職信息。生活區包括1處多功能餐廳和6座公寓。多功能餐廳面積1860平方米，可同時容納400余人就餐。餐廳通過公開招標分別承包給三家食堂，目的是為讓飯菜質量和價格有競爭，并由食品衛生等部門實行定期和不定期檢查。合同上嚴格規定經營者的毛利潤不能超過制作總成本的25%。政府還為務工人員投保了一次50萬元、年500萬元保額的公眾責任險，并附加30萬元食品責任險，消除他們的后顧之憂。餐廳北部設有培訓室、閱覽室，配有音響、投影儀等設備，方便務工人員掌握一技之長，拓寬就業渠道。公寓共有6排134間，每間公寓可住8人，可同時容納1072人居住。休閑區位于中心廣場，面積2200平方米，采用園林式綠化。正對廣場處設有電子顯示屏，為務工人員了解用工信息和休息休閑提供服務。此外，警務室、衛生室、超市、浴池、健身器材等配備設施也一應俱全。

零工市場的服務對象。本研究將臨沂市的農民工主體界定為“兼業式農民工”：他（她）們年齡一般在40～55歲之間，屬于農民工中的“老人”，戶籍身份仍然是農民，且擁有一定的耕地，流動以農業生產季節為周期，農忙時在農村進行農業耕種，農閑時在城市臨時從事諸如木工、瓦工等非農業工作；他們的文化層次較低，沒有技術或擁有簡單的技術，以出賣體力為主，工作內容和工作地點不固定，雇傭關系和勞動關系按日約定，因而務工的流動性和隨意性非常強。

研究采用目的抽樣的方法從2013年7月間在零工市場登記入住的867名農民工（其中男性828人，女性39人）中選出37人并對其進行分小組訪談。通過整理訪談資料并與相關文獻資料進行對比分析，可以發現這些兼業式的“老一代”農民工與我國其他省市大量存在的新生代農民工有太多不同點，這也體現出了農民工群體內容的分化或分層。新生代農民工以青年男性為主，女性也占有一定比例并有進一步上升趨勢，以初、高中及以上文化程度為主，部分接受過教育培訓；而零工市場中的農民工以中老年男性為主，女性所占比例極少，以初中以下文化程度為主，幾乎都沒有接受過教育培訓。新生代農民工傾向于認同自己是城里人，融入城市的意愿較強烈，他們的思想活躍，清楚自己的政治參與權益，也懂得運用法律的手段維護自己的合法權益，消費觀念屬于時尚消費型；而零工市場中的農民工認為自己一直是農民，沒有脫離農村的想法，不了解政治參與也缺乏維權意識，消費觀念屬于傳統節儉型。新生代農民工的外出動機是改變生活狀況并追求城市生活，更注重事業發展；而零工市場中的農民工的外出動機主要是增加收入以改善家庭生活條件，沒有事業的概念。新生代農民工的就業領域基本已轉移到第三產業中的服務業，而零工市場中的農民工仍從事技術含量非常低的體力活。新生代農民工的生活方式更接近于城里人，現代又多元化，而零工市場中農民工的生活方式更類似于農民。

零工市場的組織架構。一是資金來源。臨沂市級和蘭山區級人力資源和社會保障部門提出臨沂市零工市場要堅持政府主導和公益性，以政府投資為主，各部門多方協調配合，因而此農民工社會服務機構屬于社會公益類事業單位中的公益一類，即享受政府全額撥款。

零工市場還沿用了之前民辦“一元公寓”的做法，即入住人員每天繳納一元錢的住宿費，這一點看似與全額撥款式社會公益類事業單位的運行原則不符，實則不然。零工市場的工作人員都深刻理解其中的寓意，那就是一元錢只是一個象征性的收費，目的是讓來這里的農民工消除被救助的自卑感進而培養主人翁的責任感，共同把這個社區建設好。所收取的一元錢都會在隨后的社會服務中以不同的形式返還給這些農民工。

二是人員配置。零工市場的正副主任和各科室科長總計有7人，其中6人來自區人社局直屬事業單位，1人來自區衛生局，工資和編制均隨原工作單位。此外，有12名工作人員屬于社會招聘，其中有4名負責前臺工作（1名兼出納），6名為宿舍管理員，2名是水電工；還有18名工作人員屬于勞務派遣，包括13名保安和5名保潔。零工市場與保安公司簽訂合同，保安的社會保險由保安公司負責，零工市場只負責發放勞務費。5名保潔是零工市場所在的街道和社區委派來的，社會保險由社區解決，市場同樣也是只負責勞務費。此外，零工市場還有2名鄉村醫生是通過醫療衛生系統委派過來的。

三是部門設置。前面已提到，零工市場設有綜合科、安全保衛科、公共服務科和衛生監督科。綜合科與安全保衛科的科長由同一人擔任。綜合科的工作內容涉及招聘工作人員、工資發放（包括社會招聘的和勞務派遣的）、后勤、餐廳和超市經營戶的管理以及調研接待等；安全保衛科負責整個市場的治安管理與服務。公共服務科的主要工作包括服務大廳里的用工登記、求職登記、住宿辦理、職業介紹、職業指導、用工備案、信息查詢與發布、就業信息監測，宿舍管理，維權服務和培訓。衛生監督科主要負責公共場所衛生監督抽檢的組織和管理工作，設立零工市場衛生所，承擔市場內衛生防疫、疾病防控任務，負責對市場餐飲、超市、衛生室衛生違法行為進行立案、調查取證，提出處罰意見等。

零工市場的運行效果。截至調研結束，臨沂零工市場運行已約有2年。兩年來，零工市場的每一步都緊緊圍繞服務對象的特點和需求展開，不僅得到了服務對象—累計40余萬次兼業式農民工的認可，也得到了政府和社會的好評。首先，這個服務機構促進了農民工勞動力的供求對接，為零工與用人單位提供了供求信息對接平臺，既滿足了零工求職的需要，也滿足了城市建設和企業用工的需求，已成為人力資源市場的重要補充。其次，集中服務有利于將散布的零工集中起來，實現了馬路市場不可能實現的安全和保障，同時還可以向他們提供各類政策宣傳、職業培訓、權益維護等服務，提高了農民工社會服務的針對性和有效性。再次，也是最直接的方面，可以改善兼業式農民工在城市的生活，特別是住宿、飲食等最基本的生活條件。最后，從宏觀方面來說，有利于改善城市交通和環境，提高城市管理水平。總之，這個農民工社會服務機構的建立與發展體現的是臨沂市的一項民生事業。

事業單位性質農民工社會服務機構的優缺點。臨沂零工市場作為一個具有事業單位性質的農民工社會服務機構，無疑具有事業單位的鮮明特點。這一方面成就了零工市場的優勢，另一方面也產生了一些不足。第一，在中國，社會公益類事業單位相較于社會公益類民間組織更加具有堅實的民眾基礎，人們普遍認為事業單位提供的公益服務更為安全可靠，也更愿意到這類服務機構尋求和接受服務。第二，臨沂零工市場這樣的事業單位性質社會服務機構在人力、財力、物力等資源以及業務活動等方面均受到政府及相關部門直接或間接的政策支持，特別是經費來源于政府撥款，這樣可以確保公益服務的持續、穩定和有效提供。第三，無論是事業單位編制還是勞務派遣，事業單位性質社會服務機構的工作人員相對穩定，流動性較低，而且他們的身份便于協調相關部門共同工作。

當然，也正是由于這樣的性質，臨沂零工市場雖是社會服務機構，其工作人員雖是社會服務人員，卻也都被無意地冠以“官家”的身份，行政性明顯高于服務性，管理色彩較濃。例如，被訪談的37名農民工中有26人針對“在零工市場居住期間，你希望與工作人員的關系是怎樣的？”這一問題發表意見時都不約而同地傳達出這樣的心聲：“來到這里就得按規矩辦事，得聽官家的話……”。所以，零工市場的農民工很少主動表達自己的需求，從來沒有把工作人員當作服務人員看待；而工作人員自身雖然深知這項民生事業的意義也確實一直秉持服務的理念，但是傳統的事業單位的行事風格決定了他們的工作在管理和服務兩者之間更偏重前者。

此外，零工市場這樣事業單位性質的農民工社會服務機構在服務項目資金審批和服務供給方面仍存在低效問題，正如前文提到的國家就業培訓專項資金無法使用，政策和規定在實施過程中的靈活性有待提高。最后還需要特別指出的是，服務的專業性不高，缺少專業的服務人才和方法。在文章第一部分回顧的各種民辦農民工社會服務機構都已不同程度地吸納了社會工作專業的理念和方法，例如優勢視角、社會參與以及個案、小組、社區社會工作等，但是這些在事業單位性質的農民工社會服務機構中并不多見。

結語

從事業單位性質農民工社會服務機構的優缺點可以反觀民間組織類（民辦）農民工社會服務機構的優勢和劣勢。中外現有文獻的主流觀點即支持圖1中“社會公益類事業單位”向“社會公益類民間組織”中的“政府支持類”或“契約型社會工作服務組織”類（特別是后者）轉化。作為社會工作專業的研究和實踐者，我們也已看到這兩類農民工社會服務機構高效運作的實例，因而肯定這是一條可行之路。但是，在臨沂零工市場，這樣的觀點被這個服務機構的服務對象—不同于我國主流農民工的兼業式農民工—拒絕了。他們認為現階段國家的農民工政策對這類兼業式群體面臨問題的特殊性考慮地還不夠充分，很多內容并沒有將他們納入其中，臨沂零工市場這樣一個事業單位的出現讓他們感覺到正在慢慢進入“體制內”，他們需要這樣的機構。

因而，農民工社會服務機構的發展道路不能一刀切。事業單位性質的農民工社會服務機構作為一個新事物有其出現的必要性和優越性那就值得肯定，而嘗試在這類服務機構中納入專業要素，例如設立專業社會工作人才的事業編制崗位，對于此類事業單位和專業人才的發展都將是雙贏的。

（作者單位： 中央民族大學民族學與社會學學院；本文系中央民族大學自主科研項目之子課題“農民工社會服務研究”的階段性成果，項目編號10301-01402907）

【注釋】

①馬云獻：“城市化進程中農民工社會管理及服務問題研究”，《農業經濟》，2012年第8期。

②胡艷輝：“均等化視角下農民工公共服務體系建設研究”，《湖湘論壇》，2011年第2期。

責編/張曉