食品安全社會治理困境及解決機制

【摘要】我國的食品安全社會治理已經具備了政治、法制、經濟和經驗等方面的背景條件，但仍存在著社會個體難以擁有較高專業能力，各監督主體間信息傳遞不暢、混亂，監督主體與食品違法生產經營者之間博弈力量失衡等困境，需要進一步轉變信息傳播方式，構建社會力量合作的組織平臺，改變與食品違法行為的博弈格局。

【關鍵詞】食品安全 社會治理 困境 解決

【中圖分類號】F203 【文獻標識碼】A

原《食品衛生法》頒布于1995年，與當時的政治、經濟和社會環境相適應，該法秉承的是一種完全行政管理的理念；2009年出臺的《食品安全法》則已經意識到在行政權力之外還有“食品行業協會”、“社會團體、基層群眾性自治組織”、“新聞媒體”等組織和個人可以發揮食品安全領域的監督作用，并將這些力量納入到法律條文之內。從食品安全實踐上看，近年來的食品安全的諸多案件是緣起于群眾舉報、媒體報道而納入國家權力視野。例如，吉林省2012～2013年兌現食品安全舉報獎勵和大案補助217萬元①，2014年7月福喜過期肉事件不是由國家行政機關發現，而是由媒體記者臥底曝光，這些案件都向立法者和社會公眾揭示了一個不爭的事實：行政權力獨木難支，需要社會力量輔助建立起完善的食品安全治理體系。那么，我國是否具備了建立這一體系的條件？是否還存在一些問題需要解決？

食品安全社會治理的背景條件

“治理”概念是由世界銀行提出的，各國學者對它進行了不同的定義描述，全球治理委員會在研究報告《我們的全球伙伴關系》中將治理界定為：各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。食品安全關系到所有人的生命和健康，自然是一種“共同事務”，食藥部門、農業部門乃至公安部門、法院等公共機構也一直在以各種行政和刑事的方式管理這一共同事務。但在中國這個行政色彩濃厚的國家，私人性質的個人或機構能夠參與到這項共同事務中來嗎？

政治與法制條件基本具備。政治層面上，黨和國家早就開始探索新的治理體制與治理機制。十八大報告中提出“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”，“強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，要“創新社會治理體制”，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。這些都說明頂層設計者已經允許并鼓勵私人性質的個人、機構廣泛參與社會事務。

法制層面上，以《食品安全法》的第七條至第十條對社會力量的規定為基礎，2012年6月發布的《國務院關于加強食品安全工作的決定》又明確指出，應當“動員全社會廣泛參與”，“大力推行食品安全有獎舉報”，“加強宣傳和科普教育”，并“構建群防群控工作格局，充分調動人民群眾參與食品安全治理的積極性、主動性，組織動員社會各方力量參與食品安全工作，形成強大的社會合力。”還有不少地方政府新出臺了食品安全違法行為舉報獎勵辦法。凡此種種，說明立法領域對社會力量的認可和重視程度也有了相當大程度的提高。

經濟條件逐漸成熟。社會力量參與公共事務管理的前提是作為最小單位的個人要有相應的意愿和能力。馬斯洛的需求層次理論指出，人的需求分為五種，按照從低到高的基本順序排列為生理上的需求、安全上的需求、情感和歸屬的需求、尊重的需求、自我實現的需求。雖然這種排序也會有例外情況，部分個體可能選擇“舍生取義”，但在普遍情況下，低層級的需求得到滿足之后人才會產生高一層次的需求。

在食品安全領域，個體滿足了基本的生理需求，也即“能吃飽”之后，就會產生“要吃得安全”的需求。國家統計局發布的2013年各項數據顯示，在居民人均收入方面，全年城鎮居民人均總收入29547元，其中城鎮居民人均可支配收入26955元，扣除價格因素實際增長7.0%，全年農村居民人均純收入8896元，扣除價格因素實際增長9.3%；在食品消費方面，《2013年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2013年中國農村居民恩格爾系數為37.7%，比上年下降1.6個百分點，城鎮居民恩格爾系數為35.0%，下降1.2個百分點，均已達到聯合國所界定的相對富裕水平。排除特困地區與特困家庭等極端情況，這些數據說明，我國居民在食品領域最低層次的基本的生理需求已經得到滿足，對食品安全的關注成為必然。

社會治理實踐的成功案例數量增多。在生活水平提高、閑暇時間增加的前提下，一批富有社會責任感的先行者已經開始以個體或組織的形式參與社會事務治理，并在環保、教育、扶貧等各個領域做出了很大貢獻。例如，民間環保組織“自然之友”在滇西北天然林和滇金絲猴保護、藏羚羊保護、首鋼搬遷、圓明園環評聽證等多個事件中發揮了重要作用；藍天救援隊參與了汶川地震、貴州抗旱、玉樹地震等多次重大災難救援，做出了突出成績；公益網站“寶貝回家尋子網”已幫助878人找到親人。在這些傳統觀念認為該由政府做的事情中，社會力量的參與為國家權力彌補了很多空白點和盲區，實踐中政府在收到積極效果之后往往也予以政策和經濟上的支持。

食品安全社會治理的困境

在國家主動放權和還權于社會的背景和趨勢下，在社會力量已經有了意愿、能力和榜樣的基礎上，行業組織、社會團體、消費者、社會公眾等主體參與食品安全監督治理已經具備了良好的背景，但是，這并不意味著我國的食品安全社會治理體系已經成熟。從目前的食品安全治理實踐來看，社會力量的監督作用還比較零散、隨機，沒有像前文所述的環保、救援等組織一樣形成成熟體系。已有的食品相關協會并不意味著行業自治機制的建立，甚至會對會員企業、其他社會團體乃至整個社會公共利益造成一定的負面影響②。一般消費者和社會公眾對于食品安全的反應大多數還限于“用腳投票”，也即根據媒體報道的各類消息選擇或者放棄某類、某一品牌的食品，“王海”式的主動舉報和監督者數量并不多。筆者分析，社會力量在良好的社會大背景下沒有起到行政權和學界預期的效果原因有以下幾個方面：

個體難以擁有較高的專業能力。在已有的成功案例中，環保、教育、扶貧、打拐等都更類似于看得見、摸得著的搜尋品（指消費者在購買商品之前通過自己檢查就可以知道其質量的商品），不需要特別的專業水準即可參與。但是，食品兼具了搜尋品、經驗品和信任品三個特征，添加劑、抗生素、轉基因等因素加入進來之后，食品的信任品特征越來越強，買方和賣方之間的信息不對稱越來越明顯，“檸檬市場”效應逐漸顯現，消費者對食品安全的信心降低，卻因基本的生活需要而不得不做出“冒險”式的購買選擇。消費者不可能全都成為食品行業的專家，更不可能了解、掌握種類繁多、數量巨大的各類食品安全標準并將自己購買來的食品加以對照、檢測，因此，食品安全領域的個體參與難度要遠大于其他領域，需要有其他主體提供專業信息作為支撐。

信息傳遞不暢、混亂。與社會普通個體相比，食品安全監管機關和行業協會的專業能力較高，但是如果信息傳遞環節出了問題，社會治理仍然難有明顯起色。雖然食品安全監管機關可以通過行政執法檢查、專業機構技術檢測掌握到部分信息，隨后通過電視、報紙、官方網站和微博向社會做傳達，但是仍不排除有很多消費者尤其是底層消費者并不知曉，因為他們的日常生活并未與這些渠道緊密相關，“人們的信息接收往往具有強烈的路徑依賴特點，他們總是選擇自己最常用、最習慣的接收模式，把注意力更多地分配在常用渠道承載的信息上”，“如果信息僅僅只是完成了向外發送，而并未能夠在接收者的常用渠道流動，他們將不會把有限的注意力分配于此，導致無效傳播”③。因此，食品安全監管機關與社會公眾尤其是最底層消費者之間的信息傳遞方式還有待進一步改進。

包括食品行業協會在內的我國的多數行業協會目前還存在較強的行政色彩，處于當地政府部門的從屬地位，成為主管部門安置退休人員和閑散人員的就業機構④。政權出于維持社會穩定等目的可以在一定程度上約束行業協會的行為，從而影響其獨立向社會公眾及時傳遞有效信息，當然，協會內部也包括生產經營者，他們掌握了比較全面準確的信息，但出于整體行業利益考慮，還是會選擇短視行為，不向監管機關和社會公開已知的違法方法和技術，只有在內部利益分布不均衡的情況下，才會出現一些不同的聲音，因此，這一渠道的信息傳遞不是完全公開透明的，也經常會有掩飾性、爭議性的信息傳出。

博弈力量失衡。非食品從業者的個體自身不具備專業能力，又不能充分接收到其他主體傳遞的信息，導致的后果就是難以以一己之力成功對抗食品生產經營者，也難以在充分溝通交流的基礎上組成自己的團體來維護共同利益，當選擇舉報、投訴方法的時候，購買食品的證據、某食品造成危害的證據又成為橫亙于面前的難題。因此，即使有《食品安全法》的“十倍賠償”制度撐腰，還是有大量的消費者因“心有余而力不足”放棄了維權，并且逐漸形成了一種惡性循環：越是沒有消費者和消費者組織對低質量、不安全食品提出治理和賠償要求，低質量、不安全食品的生產經營者就越容易占領市場。相反，高質量的安全食品生產經營者可能因為“一分錢一分貨”的價格劣勢流失掉部分潛在顧客，于是“劣幣驅逐良幣”，后一種經營者常常不得不向前者學習，降低自己的產品質量，導致消費者在整體上獲得的是更差的食品，處于更加不利的地位。

食品安全社會治理的可能和實現途徑

食品安全的社會治理還是否可能？社會公眾個體的專業能力顯然不可能有普遍的、飛躍式的提升，那么有沒有方法可以彌補這一空白？信息傳遞和博弈力量的問題又能否解決？消費者個體專業能力的不足可以用其他手段補強，這種補強可以以信息傳遞為基礎，同時改變博弈力量的對比。

信息傳播方式的轉變。社會公眾也不都是法律工作者，但并未阻礙他們請律師參與訴訟，因此，與“自己成為各方面的專家”相比，讓公眾知道“食品安全是個值得關注并且可以參與關注的問題”，知道“可以請誰幫忙來解決這個問題”更為重要。在底層群眾很難主動去接收監管機關發出的專業信息之時，可以考慮增加另外的信息傳播方式。例如，普法活動提出過進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位“六進”方案，將食品安全有關知識楔入社會個體的日常工作生活之中，能對公眾做出有效提醒。

社會力量合作的組織平臺。傳統的集體行動模型有兩個假設前提：一是個體之間溝通困難或者無溝通，二是個人沒有改變規則的能力。食品安全的社會治理還沒有完全解決這兩個問題，社會的集體行動也就仍然會遵循一些常見的發展道路。亞里士多德指出“人們為了獲得特別的好處，通過為生活的目的提供某些特別的東西而聚到一處”，萊昂·費斯廷格指出“集團成員身份的吸引力并不僅僅在于一種歸屬感，而在于能夠通過這一成員身份獲得一些什么”。在行政機關心有余而力不足、行業協會常常受制于短期的行業利益的前提下，社會監督力量也需要有自己的合作組織，埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心治理概念主張采用分級、分層、分段的多樣性制度安排，主張政府、市場與社區間的協調與合作，也從另一個角度為此提供了理論論證，社會的治理個體完全可以在行政權、生產經營者組織之外有自己的治理平臺。基于我國目前社會組織的注冊、管理等各方面的困難，這種治理平臺的一種較優的選擇是可以依附于村委會、居委會等基層群眾自治性組織，或依附于社區這一較新概念，盡管學者對社區的發展趨勢有“行政化”和“去行政化”兩種主張和預測，但其畢竟與街道辦事處這一組織法確定的行政性機構有所不同，比街道辦事處要帶有更多的社會性、自治性特征。

合作平臺與博弈力量的變化。組織平臺本身也并不具備專業知識、專業設備等條件，無法與食品生產經營者抗衡，如何能夠使食品安全監督者與生產經營者之間的博弈力量對比發生變化？首先，村委會、居委會和社區，都是一個特定地域范圍之內的組織，在一定程度上是一個“熟人社會”，個體消費者之間容易達成信任，在信任被打破后也有比較有效的聲譽懲罰機制；同時，“比起大集團來，小集團能夠更好地增進其共同利益”⑤，因為小集團的成員往往會發現自己從集團中所獲得的利益超過了自己付出的成本，從而更容易投入時間、精力和熱情，使平臺獲得更大的內部合力。

其次，平臺的作用不是直接與食品生產經營者對抗，而是一個搜集、匯總信息的渠道，也是各種社會力量的一個對接點。與個體相比，組織平臺更容易與技術檢測機構、高校科研單位、各類志愿者服務組織達成穩定的合作關系，在疑似食品安全事件發生之后，能夠更快速、更方便地借助各類技術服務、法律服務，得到一個較為科學的基本判斷，并在此基礎上與生產經營者交涉，從而以更強的社會合力與監督治理對象展開博弈。

再次，當社會力量無法自行實現監督和治理目標，需要向國家正式權力求助的時候，合作平臺也有個體不能比擬的優勢。一方面，不同地域之間的合作平臺因其同質性可以有較通暢、真實的信息交流，便于統計同類食品安全事件當事人，能夠向國家機關提供更準確的決策參考；另一方面，合作平臺可以合理分配資源，以數量較少、專業性相對較強的一個團體來申請行政調解、行政裁決和提起訴訟，降低總體社會成本并取得較高社會收益。

最后需要強調的是，正如埃莉諾·奧斯特羅姆早就提出的那樣，以利維坦為唯一途徑或者以市場為唯一途徑來解決公共事物是有問題的，通過自治組織管理公共物品的新途徑也不是唯一的途徑。解決中國的食品安全問題不可能一勞永逸，需要政府、市場、社會各方面主體的合力，也需要根據不同的時代背景和條件選擇、調整治理側重點和治理方式。

（作者單位：中國計量學院法學院；本文系2013年度杭州市哲學社會科學規劃常規性立項課題“食品安全社會治理體系的構建” 階段性成果，項目編號：D13FX04）

【注釋】

①“吉林省兌現食品安全舉報獎勵和大案補助217萬元”，http：//www.jl.gov.cn/zwgk/zwdt/bmdt/201302/t20130218_1419563.html。

②孫春苗：《論行業協會—中國行業協會失靈研究》，北京：中國社會出版社，2010年，第5頁。

③吳元元：“信息基礎、聲譽機制與執法優化—食品安全治理的新視野”，《中國社會科學》，2012年第6期。

④屠世超：《契約視角下的行業自治研究—基于政府與市場關系的展開》，北京：經濟科學出版社，2011年，第150頁。

⑤[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海人民出版社，1995年，第42頁。

責編/ 于巖（實習）