協同視角下的湖泊水污染治理

〔摘要〕 近年來，我國湖泊水都存在不同程度的污染。在湖泊水污染治理中，地方政府及相關部門之間協同不力，表現為湖區地方政府行政分割、各自為政，過于依靠行政手段，社會公眾參與不足。其原因為：治理模式陳舊，協同治理的動力不足，統一管理機構缺乏權威性，信息溝通與共享機制不完善。因此，應加強湖泊水污染多元治理主體之間的協作，強化政府考核與激勵機制，建立符合湖泊水污染治理特性的管理機構和協調機制，加強湖泊水污染治理的信息平臺建設。

〔關鍵詞〕 協同治理，湖泊水污染，鄱陽湖

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0086-04

隨著我國社會經濟的發展，尤其是湖區工業化與城市化進程的推進，全國各大湖泊水資源都面臨著不同程度的污染。加強湖泊水污染治理已經成為社會各界共同關注的話題。從國外實踐經驗來看，大多數國家的湖泊水污染治理已經從單一主體走向多元主體協同治理，并取得了較好的效果。所謂協同治理是指在一定的范圍內，政府主體和非政府主體如企業、非政府組織（以下簡稱NGO）和公民個人等多元治理主體依法運用公共權威，相互協作、共同管理社會公共事務，實現責任共擔以及維護和增進社會公共利益目標的行為過程及行為方式的總稱。然而，由于我國協同治理理論研究的不足，以及現實經濟、社會與體制等因素的影響，要在我國湖泊水污染治理中做到不同主體之間的協同還存在諸多困難。本文從協同治理的視角，結合鄱陽湖水污染治理的現實情況，揭示鄱陽湖水污染協同治理的主要問題與影響因素，并嘗試尋找實現我國湖泊水污染協同治理的路徑。

一、我國湖泊水污染協同治理不力的主要表現

湖泊水污染是我國目前面臨的主要環境問題之一，無論是中央政府還是地方政府都予以了高度重視，在政策、資金和技術上都給予了極大支持，但從治理效果來說并不盡如人意。以鄱陽湖水污染治理為例，作為中國第一大淡水湖，鄱陽湖的水質在城市化和工業化的進程中受到了嚴重影響，呈現出下降趨勢。江西省政府及湖區各地方政府為此投入了大量的人力、物力和財力，但水污染現象并沒有得到根本遏制，相反還呈現加劇態勢。從協同理論的視角來看，其根本原因在于湖區地方政府及其他相關治理主體之間缺乏緊密團結與協作，存在協同治理不力的現象。

（一）湖區地方政府行政分割、各自為政，相互推諉治理責任。我國現行湖泊水資源管理基本遵循著“流域管理與行政區域管理相結合”的管理原則，但在實際操作中則形成了“屬地區域管理和條塊分割管理”的管理格局，管理關系錯綜復雜。首先從縱向管理關系來看，湖泊水資源管理部門的雙重管理體制導致有些地方政府為了本地區的利益而忽視中央的整體要求，條塊分割現象嚴重。其次從橫向管理關系來看，整個環鄱陽湖地區涉及包括南昌、九江、上饒、鷹潭、撫州和景德鎮6個設區市在內的42個縣（市、區），在屬地管理的原則下，環湖各地方政府均有權對鄱陽湖進行管理并履行職責。但由于“不同行政區首先是作為一個獨立的經濟實體而存在的” 〔1 〕 （P88），它們按照所轄區域的資源情況和經濟利益制定發展計劃，人為地對湖泊進行行政分割，在污染物的排放方面則有意將其排放到所轄區域之外，破壞了湖泊的完整性。在管理上往往出現政出多門、各自為政的“多龍治湖”局面。而當鄱陽湖水質受到污染需要協作共治時，又因職責不清而相互推諉，因缺乏信息溝通而協調不力。

（二）湖泊水污染治理過于依靠行政手段，各種治理工具之間缺乏有效協同。在我國湖泊水污染治理過程中，政府依靠其在權威和權力上的壟斷地位，采用發號施令等行政方式自上而下地推進水污染治理工作。具體表現在湖區地方政府及相關部門在各自的管轄區域或權限范圍內對湖泊水污染實行“分治”，下達行政命令、開展突擊行動和執法大檢查等等。近年來，在鄱陽湖非法采砂的現象十分猖獗，鄱陽湖水質因此遭受到嚴重破壞，江西省水利部門曾多次聯合其他部門對鄱陽湖的非法挖砂進行打擊，但由于各地方政府和部門在自我利益的驅動下，行政手段趨于弱化，治理效果不明顯。

（三）社會公眾參與不足，政府主體與非政府主體之間協同乏力。社會公眾是指公民、法人、其他組織以及有關環境保護的非政府組織（以下簡稱NGO）等，是湖泊水污染治理的重要主體，社會公眾參與是推動協同治理重要力量。然而，由于受我國政府管理體制的影響，社會公眾在湖泊水污染治理問題上存在“政府依賴癥”，即過于強調政府在水污染治理中的單邊責任，影響著政府與社會公眾之間在湖泊水污染治理中的協同行為。從鄱陽湖水污染治理中社會公眾參與的實際情況來看，社會公眾參與不足主要體現在三個方面：一是公民個體參與水污染治理的總體水平不高。對鄱陽湖周圍居民來說，由于湖區經濟發展總體水平相對落后，受利己主義動機的驅使，有時會作出破壞環境的舉動，引發“公地悲劇”。二是企業參與水污染治理的動力不足。湖泊周邊的企業既是湖泊水污染的制造者，又是湖泊水污染協同治理不可或缺的參與者。但湖區有的地方政府在面臨發展經濟和環境保護問題的選擇時，往往會優先選擇發展經濟，從而對一些不履行環保責任甚至違法排污的企業采取庇護的態度，這進一步弱化了企業在鄱陽湖水污染治理中的作用。三是環境NGO參與水污染治理的能力有待加強。環境NGO是公眾參與環境治理的重要組織形式，也是促進政府、市場與社會三者之間環境協同治理的重要力量。目前，與鄱陽湖水污染治理相關的環境NGO主要由政府部門發起成立的環保組織、草根環保組織、學生環保社團三類構成。但與發達國家或我國發達地區相比，江西省仍屬于欠發達地區，環境NGO無論在數量上還是在規模上都存在較大的差距，普遍面臨著經費不足、獨立性較差、專業性有待提高等問題，直接或間接地限制著環境NGO參與鄱陽湖水污染協同治理作用的發揮。

二、影響我國湖泊水污染協同治理的原因

造成我國湖泊水污染協同治理不力的原因有很多，除了湖泊本身的特性等客觀因素外，從鄱陽湖水污染治理的實踐來看，主要原因還在于我國湖泊管理的機構設置、體制機制等方面，影響著我國湖泊水污染協同治理體系的實現。

（一）湖泊水污染政府主導型治理模式的障礙。長期以來，受政府管理體制的影響，政府在湖泊水污染治理處于主導地位，起著決定性作用，這種以政府為主導的治理模式，具有計劃性較強、資金能集中使用、計劃執行力較好等優點。但其缺點更加明顯，一是容易造成信息失真，二是政府治理成本偏高，三是資金使用及治理工作進度的監督乏力，四是容易造成地方政府間的惡性競爭。眾所周知，湖泊水污染治理需要權威，但這種權威并非一定源自于政府，尤其是在面對湖泊水污染治理這樣復雜性公共事務問題時，政府作為唯一的治理主體已經無法滿足現實的需要，依賴于其他相關治理主體的共同參與。正如彼得斯所說，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需的那部分知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應用所有的工具” 〔2 〕 （P68 ）。所以，引入多元化的治理主體，由政府主導型治理轉變為多元治理主體之間協同治理是我國湖泊水污染治理的必然趨勢。但是由于政府部門或出于對其他協同治理主體的不信任，或出于對權力和利益等其他方面原因，影響著我國湖泊水污染協同治理的實現。

（二）政府協同治理湖泊水污染的動力不足。湖泊水污染往往具有空間外延性和跨區域性特征。在我國湖泊管理體制下，地方政府是湖泊水污染治理中的主要力量，它們對湖泊的重視程度直接影響著湖泊水質的高低。然而，由于存在著以下三個方面的原因，致使地方政府在湖泊水污染協同治理上動力不足。一是地方政府官員的水污染治理考核問責機制存在不足，使地方政府往往過于強調經濟指標，忽視包括水污染治理在內的其他社會發展指標，導致各地區之間的產業結構趨同、重復建設、產能過剩、資源浪費和環境污染等問題。二是湖泊水污染治理考核的激勵機制缺失，使得各地方政府過于強調“責”而少了“利”，對積極治理者缺少獎勵和補償，從而忽視湖區地方政府的協同目標。三是湖區內的生態補償機制缺失，水污染轉移是跨域治理面臨的重要問題，由于缺乏區域政府間合作機制及合理的生態補償機制，客觀上促成了“我排污、他治理”的局面，湖泊水污染陷入惡性循環之中。

（三）湖泊水污染協同治理的統一管理機構缺乏權威性。湖泊既具有區域性特征又具有統一性和整體性特征，這就決定了在湖泊管理方面需要一個相對統一的權威性很高的管理機構，以協調湖區地方政府之間的管理活動。否則，容易造成湖泊流域上游地區向下游地區肆意排污現象，以及治理的“搭便車”現象。目前，在很多湖區缺乏一個這樣的機構。比如，鄱陽湖生態經濟區建設辦公室是掛在江西省發改委名下的鄱陽湖生態經濟區綜合管理機構，由發改委主任兼任辦公室主任，機構的行政級別為正廳級。就行政級別而言，鄱湖辦屬于廳局級行政機關，以一個同等級的機關身份去協調水利廳、農業廳等機關可謂舉步維艱。種種限制和困境造成鄱湖辦權威性嚴重不足，對地方政府及治水有關部門沒有很強的約束力。一方面，各縣市部門對鄱湖辦下達的政策旨意執行力度不高，政策效應不佳；另一方面，鄱湖辦難以組織各行政區在水資源保護上的精心合作，雖然對鄱陽湖生態經濟區作出了統一性規劃，但各縣市在水污染治理工作中各行其政、缺少合作，讓整體性規劃功虧一簣。鄱陽湖區內的治污進程受阻，綜合管理也難免流于形式。

（四）湖泊水污染治理信息溝通與共享機制不完善。湖泊水污染治理中信息的重要性不言而喻，電子政務已經成為有效實現信息溝通與共享的重要途徑。然而，我國湖泊水污染治理相關電子政務建設普遍存在許多問題。首先是缺乏一個完善的湖泊水污染治理信息資源數據庫，從而制約著政府協同治理信息溝通與共享的實現。其次，我國電子政務平臺建設普遍缺乏全面統一規劃，各部門之間組織界限明顯，各部門系統自成體系相互封閉，無法實現互聯互通與協同辦公等特點，難以適應政府協同治理的需要。另外，如果說湖泊水污染治理中存在信息的溝通與共享，那更多的體現在政府內部的溝通，而政府與社會之間的信息互動相對較小，這在一定程度上影響了社會公眾知情權，限制了社會公眾參與湖泊水污染治理的熱情與作用的發揮。

三、實現湖泊水污染協同治理的路徑選擇

協同治理是對傳統單一主體治理模式的超越，對于我國湖泊水污染治理目標的實現具有重要意義，而要形成協同治理機制并非易事，就我國湖泊水污染治理的現實狀況與未來需求而言，還需要從以下方面著力：

（一）加強多元治理主體之間的協作，構建湖泊水污染協同治理體系。湖泊水污染協同治理體系要求政府及相關部門之間，政府與企業、NGO、公民個人之間的協調與合作，通過各個治理主體之間的積極互動、多向溝通、資源共享與相互配合來實現湖泊水污染治理的目標。為此，一要加強湖區各地方政府及部門之間的聯動。湖區地方政府及部門是湖泊水污染協同網絡中的不同節點，發揮著各自不同的作用，它們既要做到各司其職，又要通力合作，共同面對治理難題，形成強大的治理合力。二要加強政府與NGO的協作，這是促進湖泊水污染協同治理的組織基礎。有研究表明，政府與NGO之間的信任與合作能夠有效地解決環境問題，只要外部和內部的條件具備，NGO完全可以承擔起環境保護的責任 〔3 〕 （P130-135 ）；NGO能夠為政府治理提供力所能及的幫助，它們在信息收集、方案論證、宣傳動員，以及專業技術支持等方面較之于其他組織而言具有一定優勢；對政府湖泊水污染治理進行監督和評議，形成合作共治的格局。NGO在我國的發展總體上來說還有待于推進，其中政府的作用至關重要。政府要加快職能轉變，為NGO參與公共事務治理創造必要的空間，在政治、法律、資金和人才方面提供保障，實現政府與NGO之間協作共治的良好格局。三要建立政府與企業之間的合作伙伴關系，企業既是湖泊水污染的源頭，又是湖泊水污染治理的主體，沒有企業的主動參與，水污染治理將處于被動地位。政府除了可以采取補貼和減稅等形式鼓勵企業進行技術改進，開展綠色生產，還可以通過委托經營、招投標等方式與企業在湖泊水污染治理方面建立起合作伙伴關系；四是要強化政府與公民個人之間的通力合作，公民個人既是良好環境的受益者，又是環境污染的直接受害者，公民的環保意識以及參與能力，是湖泊水污染治理的重要條件。他們能夠為湖泊水污染治理提供大量的信息，減少政府監督成本，為此政府應在湖泊水污染治理中建立和完善公民參與渠道，并與與之通力合作。

（二）強化政府考核與激勵機制，提升湖泊水污染協同治理的主動性。如前所述，由于我國目前地方政府考核與激勵機制的缺陷，導致在湖泊水污染治理中政府協同的動力不足，影響了政府協同治理格局的實現。因此，要讓地方政府充分重視并積極參與湖泊水污染治理，關鍵是建立健全湖泊區域內水污染治理考核、問責與激勵機制。2009年5月，國務院辦公廳轉發了由環境保護部等部門制定的《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》，將水質指標和治污項目指標作為考核的主要內容，并將考核結果作為政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。隨后，許多?。▍^、市）地方政府紛紛出臺相應的考核辦法?！掇k法》的制定和出臺，對于地方政府履行轄區水污染防治責任具有重要的促進作用。但是，由于湖泊水污染問題具有較強的外部性，這種地方行政分割的考核和管理體制不利于湖泊水污染的綜合治理。因此，除了要求政府確立環境保護績效考核指標的重要地位，確保環保績效考核的科學性與可行性之外，還應從協同治理的視角，建立一套在共同利益基礎上的協同績效考核指標體系，用以測量當政府部門面臨共同問題且需要相互合作時所表現出的協作程度。如可以在湖泊水污染治理績效考核體系中，適當增加諸如“是否能夠很好地協助其他部門完成相應任務，是否能夠為相關部門提供及時、準確和必要的信息，是否能夠很好地與其他部門進行交流與合作”等指標要素納入績效評價當中，以此強化政府部門的協同意識，刺激政府部門積極參與整個治理過程并發揮積極作用。

（三）建立符合湖泊水污染治理特性的管理機構和協調機制，做到湖泊整體性和區域性的有機統一。根據國外湖泊治理實踐的成功經驗，為了加大湖泊水污染治理力度，保障湖泊治理規劃目標的實現，建立符合湖泊水污染治理特性的管理機構和協調機制是一種重要趨勢。一方面是結合當地實際情況建立一個統一、權威、高地位的管理機構，將分散于不同區域的政府或政府部門中的湖泊管理職能集中起來，加強對湖泊的宏觀管理，抑制部門間的利益沖突，防止政出多門、令出多門等現象。另一方面，考慮到湖泊地域空間整體性和跨區域性特征，以及湖泊水污染治理問題的綜合性、復雜性的特點，要想高效地進行湖泊水污染治理，必須建立高效的協調機制，以加強政府各部門和湖區內各地方政府之間、政府與社會之間的協作。在我國，可以針對具體湖泊設置一個跨部門、跨區域、高規格的湖泊水污染治理委員會，主要負責協調湖泊水污染治理中涉及到的不同區域間、不同部門間、不同行業間、政府與企業間、政府與社會間的各種利益關系；解決經濟發展部門的短期目標與環境保護長期目標之間的矛盾與沖突；制定湖泊水資源保護與經濟發展相協調的環境政策；督促各行業和部門在制定規劃時，充分考慮對湖泊的影響等。從國外的經驗來看，這種協調機構對湖泊水污染治理的有效開展有著非常重要的作用，是實現湖泊水污染協同治理不可忽視的力量。

（四）加強信息平臺建設，完善湖泊水污染協同治理的技術支撐體系。信息技術是政府協同治理的基礎和治理手段，構建一個現代化的信息平臺是實現政府協同治理的技術保障。在湖泊水污染治理中，信息技術的推廣和運用可以幫助政府部門收集、整理和分析湖泊的水情水質數據，建立湖泊水污染模擬治理模型，從而為湖泊水污染治理的整體規劃、管理與決策提供智能化支持。根據我國湖泊水污染治理信息平臺建設的現狀，首先需要建立和完善一個數字化和網絡化的湖泊水資源信息數據庫，為湖泊水污染協同治理提供重要依據。其次，要在統一規劃和頂層設計的前提下，進一步完善我國的電子政務建設，充分發揮電子政務在湖泊水污染協同治理中的積極作用。因此，可以根據我國湖泊水污染治理信息系統的實際狀況與電子政務發展水平，以信息資源交換與共享為基本理念，通過統籌規劃、協調管理湖區不同地方、不同部門的電子信息系統，實現信息跨部門、跨區域、跨行業的交換與共享，避免“信息碎片化”和“信息孤島”現象，使湖泊水污染治理體系向著多元化、立體化、網絡化、社會化的方向發展。隨著湖區地方政府及相關部門之間、政府與企業之間、政府與社會之間的溝通變得更加順暢，信息傳遞的及時性和有效性大為提高，信息共享能力極大增強，湖泊水污染協同治理能力和水平也將得到大幅提升。

參考文獻：

〔1〕胡若隱.從地方分治到參與共治——中國流域水污染治理研究〔M〕.北京：北京大學出版社，2012.

〔2〕〔美〕B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式〔M〕.吳愛明，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

〔3〕高新軍.美國地方政府治理——案例調查與制度研究〔M〕.西安：西北大學出版社，2007.

責任編輯 周 榮