民主轉型僵局

1787年美國制憲會議結束后，本杰明·富蘭克林走出費城獨立廳時遇到的一位老婦人問他：“富蘭克林先生，你們?yōu)槲覀兘⒘艘粋€共和國，還是君主國？”他回答道：“夫人，一個共和國—如果你們可以保住它的話。”

一旦民主創(chuàng)建了，能保住它嗎？世易時移，如今富蘭克林這個問題也更像是給轉型國家的人們提出的。按照國際主流評級機構的報告，自2006年以來，全球轉型國家的民主就處在輕微衰退之中。這兩年民主的壞消息似乎多過了好消息。從烏克蘭到委內(nèi)瑞拉，從泰國到埃及，民主轉型紛紛陷入尷尬境地，由此引發(fā)了對第三波民主化回潮的擔憂。

與民主化浪潮相比，民主崩潰的歷史也是非常久遠的。對于今天的轉型國家，民主究竟遇到了什么問題？民主還有多少機會？

民主困境與轉型僵局

最近的焦點是烏克蘭。烏克蘭問題已經(jīng)牽動整個歐洲的局勢，但這場危機的起源乃是烏克蘭國內(nèi)政治的困境。盡管已經(jīng)歷多次大選，但烏克蘭的政治轉型過程并未完成，其政體類型只能被歸入介于民主與威權之間的兩不像政體。泰國看上去一直在轉型，卻總是無法拿到轉型學校的“畢業(yè)證書”。選舉、示威與政變是泰國政治的3個關鍵詞。在泰國，無論誰當選，聲勢浩大的反對派就會涌上曼谷街頭，持續(xù)抗爭，甚至直至政治系統(tǒng)癱瘓。如果說民主政體得以維系的前提是“敗選者的同意”（losers’ consent），那么泰國恰恰有一大批“永不服輸?shù)臄∵x者”。埃及的政治困境至少同樣嚴重，在不到一年的時間里，先是興起了大規(guī)模的民眾抗爭，而后是軍事政變罷黜了民選總統(tǒng)。

上述幾國的轉型故事跌宕起伏，情節(jié)各異，但邏輯卻是相似的。它們都陷入了不同形式的“民主轉型僵局”。這一轉型僵局由循環(huán)往復的三個階段構成：一是威權體制的瓦解和啟動轉型，二是民主運轉的困難及其引發(fā)的各種難題，三是威權方式作為解決問題方案的登場和威權政體的回歸。除了上述案例，陷入轉型僵局的國家還有很多。

這些國家擺脫威權政體之后，就啟動了民主轉型。但是，新興民主政體的運轉可能會遇到很大的困難。威權政體的終結，使得各種政治力量都得到了釋放，普遍的政治參與和政治競爭成為常態(tài)。然而，由于種種原因，很多國家政治參與和政治競爭的結果，并不是穩(wěn)定有效的政府和良好的公共治理，而是政治沖突的激化，政治家與黨派競爭的不擇手段，甚至可能是政治秩序的失控。對這些國家，民主帶來的不是秩序與繁榮，而是混亂與停滯。一旦走到這一步，民主游戲就很難玩下去了。這樣，手握實權的民選領袖或軍人通過威權方式解決問題的誘惑一直在增加。最終，他們采取了行動，于是該國政體又退回到了某種威權體制或準威權體制。

第三波民主化國家的經(jīng)驗揭示，轉型可能會出現(xiàn)三種不同的結局：最好的結局是完成民主轉型并實現(xiàn)民主鞏固；最壞的結局是轉型失敗并重新回到威權政體，在此過程中可能還伴隨著秩序失控、暴力事件和流血沖突，甚至是國家分裂的危機；中間狀態(tài)的結局則是新政體兼具民主因素與威權色彩，反復搖擺于民主和威權之間，但已喪失繼續(xù)轉型的政治動力。后面兩種情況都意味著該國陷入了轉型僵局。

壞民主不如好威權？

有人說，既然很多國家都遭遇了轉型僵局，還不如不轉為好。還有人說，既然壞民主不如好威權，不如索性把建設優(yōu)質(zhì)威權作為目標。這種見解頗有市場，卻面臨著現(xiàn)實的嚴峻挑戰(zhàn)。

從經(jīng)驗上看，長期穩(wěn)定并能實現(xiàn)正義與創(chuàng)造繁榮的威權體制非常罕見。如果刨除若干石油國家和新加坡，就再沒有一個沿襲威權體制的獨立國家人均GDP（2013年）能達到2萬美元的標準。當然，新加坡被認為擁有發(fā)達的經(jīng)濟體、充分的經(jīng)濟自由度與良好的法治，長期被視為優(yōu)質(zhì)威權政體的典范（最近兩三年新加坡的政治競爭在加?。?。但新加坡更像一個特例：一方面，它是一個僅有700多平方公里、500多萬人口的城市國家；另一方面，第一代杰出領導人李光耀仍然健在，并繼續(xù)發(fā)揮著影響力。這些信息至少說明，威權政體通常難以讓一國躋身最發(fā)達國家的行列。

在真實世界中，優(yōu)質(zhì)威權其實比優(yōu)質(zhì)民主更為罕見。威權統(tǒng)治經(jīng)常面臨著政治不穩(wěn)定、無效治理、貪腐盛行、社會不公、增長與創(chuàng)新乏力、民眾抗爭等難題。從蒙博托到馬科斯，從卡扎菲到穆巴拉克，這些是威權統(tǒng)治的真實案例，也是壞威權的典型。一個威權體制要成為優(yōu)質(zhì)威權，高度依賴于執(zhí)政者和政治階層的非凡遠見、卓越才干與自制品格，但這些東西經(jīng)常并不牢靠。更可能的是，威權體制由于缺少外部約束和內(nèi)部制衡，容易使國家淪為執(zhí)政者和政治階層致富與享樂的地盤。

威權體制畢竟不合20世紀中葉以來的世界潮流，始終面臨著程序合法性的問題。服從與反抗的政治觀念都存在于人的頭腦中。一旦世界潮流和時代精神發(fā)生變化，人們的政治觀念也隨之變化。所以，合法性始終是威權體制的“阿喀琉斯之踵”。即便是一個優(yōu)質(zhì)威權，一旦經(jīng)濟發(fā)展、教育普及與公民意識覺醒之后，隨之而來的就是民眾要求政治改革的呼聲。

韓國就是經(jīng)濟發(fā)展推動政治轉型的典型。從樸正熙到全斗煥，韓國由一個落后的農(nóng)業(yè)國變成了新興的工業(yè)國。但同時，民眾抗爭與日俱增。在1987年爆發(fā)聲勢浩大的“6月抗爭”之后，韓國被迫選擇啟動轉型。因此，威權體制存在著“發(fā)展悖論”：優(yōu)質(zhì)威權一旦推動發(fā)展，更加現(xiàn)代化的經(jīng)濟、教育與觀念會引發(fā)更多的民眾抗爭，從而構成對原有體制的挑戰(zhàn)；反過來，劣質(zhì)威權往往由于經(jīng)濟停滯、社會不公和治理不善而激起嚴重的怨憤心理，從而在另一個方向上引發(fā)抗爭。

民主的壞學生與好學生

“好事不出門，壞事傳千里?！边@句諺語說明壞消息比好消息更容易傳播。一個轉型國家的軍事政變或嚴重暴力事件容易占據(jù)世界大報的頭版，但另一個轉型國家一場如期而至、波瀾不驚的大選卻常常無人問津。這種政治傳播的模式，客觀上使人們更容易看到民主的問題而非機會。

放眼全球，民主既有好學生，又有壞學生。那些陷入轉型僵局而無力自拔的國家都算不上是民主的好學生。但這些國家時常爆出政治危機的重磅新聞。由于這個原因，人們?nèi)菀缀雎粤嗣裰鞯暮脤W生。

后面一類國家啟動轉型之后，由于政治比較平穩(wěn)，選舉有序進行，所以不會引起國際社會的過分關注。然而，這類國家通常以日拱一卒的精神進行著穩(wěn)健的民主建設。比如，韓國啟動轉型至今不到30年時間，如今，韓國被視為全球自由民主程度最高的國家之一。從治理績效上看，韓國人均GDP已接近2.4萬美元，經(jīng)濟、科技與文化影響力日益增加，屬于新興工業(yè)民主國家的典范。但誰能想到，這個國家此前半個世紀的歷史中充斥著強人獨裁、軍事政變、政治暗殺和武力鎮(zhèn)壓反對派的現(xiàn)象。難以置信的是，韓國如今似乎已經(jīng)以優(yōu)等生的成績從轉型學校畢業(yè)了。

人們?nèi)绾卫斫夂退伎颊?、如何做出決策和采取行動、如何進行政治合作與政治競爭，將最終決定轉型的方向。

即便是最近兩年，民主在一些國家止步不前的同時，在另外一些國家卻邁出了新的步伐。比如，東南亞的新加坡、馬來西亞、緬甸等國顯露出新的民主發(fā)展的跡象，非洲的肯尼亞和馬里等國舉行了基本符合透明、公正、非暴力原則的新大選，等等。可以預見，一些轉型仍會遭遇挫折，但另一些轉型將會獲得成功。所以，盡管民主轉型充滿不確定性，卻沒有理由過分悲觀。按照國際組織2013年的評估，過去40年中全球自由民主國家的數(shù)量已經(jīng)從44個躍升至90個，國家比例則從29%增長至46%。若以長時段來考察轉型問題，好消息要遠遠多過壞消息。

讓民主有效運轉起來

最重要的問題是如何打破民主轉型僵局。從邏輯上講，打破轉型僵局的關鍵是新興民主政體要能夠有效運轉起來。民主不僅要成為提供程序合法性的政治途徑，而且還要成為解決重大問題和實現(xiàn)繁榮的治理方式。如果民主無法有效運轉起來、民主無所作為，那么威權回歸只是一個時間問題。

如何讓民主有效運轉起來？沒有人能為此提供靈丹妙藥，但現(xiàn)有研究與經(jīng)驗揭示出，民主能否有效運轉起來，與一個國家的經(jīng)濟與社會結構有關?？偟内厔菔?，經(jīng)濟越發(fā)達，實現(xiàn)成功轉型的可能性越大。一旦達到或接近高收入國家人均GDP的水平，轉型發(fā)生逆轉的可能性會急劇降低。這樣，好消息是大量非民主國家正在經(jīng)歷快速的工業(yè)化；壞消息是全球仍有數(shù)量眾多的經(jīng)濟落后國家。這也可以推斷，優(yōu)質(zhì)威權相比于劣質(zhì)威權更有可能實現(xiàn)未來的轉型。

但經(jīng)濟因素并非一切?，F(xiàn)有經(jīng)驗表明，一國的社會結構越復雜，轉型的阻力就越大。嚴重的貧富沖突曾顛覆智利的民主政體，互相為敵的族群對抗曾顛覆尼日利亞第一共和國，埃及的轉型僵局跟教派沖突有關，烏克蘭問題則夾雜著復雜的族群、語言和地區(qū)沖突因素。一個國家的貧富、族群、宗教與地區(qū)分裂越嚴重，政治沖突和對抗可能越激烈。當這些沖突嚴重到無法用自由協(xié)商和多數(shù)規(guī)則來協(xié)調(diào)時，民主機制就容易癱瘓。

因此，一國在轉型之前或轉型過程中，能否縮小貧富差距，能否緩解國內(nèi)的族群、宗教和地區(qū)分裂程度，至關重要。族群、宗教和地區(qū)沖突還可能跟邊疆和領土問題有關，尤其需要審慎處置。對于貧富沖突，最優(yōu)方案當然是設法縮小貧富差距，而這往往跟一個國家的現(xiàn)代化階段與經(jīng)濟模式有關；次優(yōu)方案是通過福利政策和政治安排來設立富人—窮人、精英—大眾之間的妥協(xié)與平衡機制。對于族群和宗教分歧，法國學者邁克爾·韋耶維歐卡認為，西歐國家歷史上實現(xiàn)民族整合的成功做法：一是充分發(fā)展工業(yè)化和工業(yè)社會，二是建立一個平等主義的國家，三是塑造民族國家認同。這樣，人們的族群與宗教身份就弱化了，公民身份得到了強化。這些都是可資借鑒的有益經(jīng)驗。

政治，歸根到底是人的事業(yè)，因此轉型成敗最終將主要取決于政治精英們怎么做。民主能否有效運轉起來，很大程度上取決于一個國家政治參與者—特別是政治精英階層—的所作所為。從政治態(tài)度上講，如果政治精英階層具有堅定的民主信念，對暴力介入政治保持時刻的警惕，信奉自由與寬容的價值觀，遵守憲法與政治規(guī)則，既懂得競爭又懂得妥協(xié)，就更有可能完成轉型；但如果政治精英階層缺乏民主信仰，時刻考慮使用暴力或以使用暴力相威脅，只知斗爭不知妥協(xié)，就更難創(chuàng)建穩(wěn)定有效的民主政體。而在制憲實踐中，轉型國家特別是對于首次嘗試轉型的國家的政治家普遍低估憲法與制度設計的重要性。在很多轉型國家，領導轉型的政治階層和制憲會議代表既不懂得憲法與制度背后深藏著的政治邏輯，又不能預見民主運轉可能遭遇的各種實際難題。沒有人認為憲法和制度可以隨心所欲地設計，它們必然會受到不同政治力量博弈和一國歷史傳統(tǒng)的影響。但憲法與制度本身有其特定的邏輯，部分國家的轉型僵局源于憲法與制度的錯誤設計。

因而，人們?nèi)绾卫斫夂退伎颊?、如何做出決策和采取行動、如何進行政治合作與政治競爭，將最終決定轉型的方向。

總之，民主的確面臨著很多問題，但民主也面臨著至少同樣多的機會。對于轉型國家，誠如美國管理學大師彼得·德魯克所言，真正重要的是如何把問題變?yōu)闄C會。此外，還有別的選擇嗎？