國企改革亟須厘清五大問題

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），是指導(dǎo)我們國家下一步全面深化改革的重要文件，當(dāng)中也包括國有企業(yè)改革問題。

《決定》對(duì)國有企業(yè)改革提出了一些新的概念和新的要求，但到目前為止，各方面的解讀并不完全一致。正確解讀《決定》的相關(guān)要求，對(duì)下一步深化改革非常重要。我想就這個(gè)文件的一些提法講幾點(diǎn)看法：

一：需創(chuàng)造條件去實(shí)現(xiàn)真正的“管資本”

這是《決定》很重要的一個(gè)提法，而這個(gè)提法顯然是有針對(duì)性的。前一段時(shí)間，有很多中央企業(yè)反映，國務(wù)院國資委對(duì)企業(yè)管得過多、過細(xì)。這可能就是這個(gè)提法的背景。

事實(shí)上，這樣的問題根源在于體制：國資委是一個(gè)出資人機(jī)構(gòu)，但它又是一個(gè)由行政機(jī)構(gòu)改建而來的機(jī)構(gòu)。當(dāng)初組建國務(wù)院國資委，是合并了中央企業(yè)工委、國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中組部等數(shù)家單位的部分職能機(jī)構(gòu)而成的，這幾個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都是黨政機(jī)關(guān)，組合在一起，本質(zhì)上仍是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，是行政性出資人。

作為一個(gè)行政性出資人，其性質(zhì)就不適合介入企業(yè)經(jīng)營性活動(dòng)。因此，行政性出資人必須有權(quán)力邊界和行為邊界，不能管得過多、過深，不能介入企業(yè)經(jīng)營性的決策。如果這個(gè)邊界在思想上不清晰，往往會(huì)越位而造成對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)。

事實(shí)上，這個(gè)問題在國資委組建的時(shí)候就意識(shí)到了。記得當(dāng)年李榮融主任講得最多的話，就是我們不能當(dāng)婆婆加老板，國資委不能批項(xiàng)目。遺憾的是最后并沒有完全約束住，其原因是機(jī)構(gòu)性質(zhì)所決定的。組建出這么龐大的一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，各部門都想把自己的工作做實(shí)、做到位，大家都去指導(dǎo)必然對(duì)企業(yè)造成非常大的影響。

從這個(gè)角度講，教訓(xùn)有兩個(gè)方面：

一是國資委的組建沒有按照專業(yè)機(jī)構(gòu)要求去做。按說，國資委應(yīng)該是個(gè)專業(yè)化要求非常高的機(jī)構(gòu)，不管是作為資產(chǎn)監(jiān)管者，還是作為股東，要管企業(yè)就要熟悉企業(yè)、熟悉經(jīng)濟(jì)。

二是運(yùn)作中的問題。實(shí)際上，國資委成立以后，內(nèi)部始終是幾張皮，各唱各的調(diào)，沒有真正形成一體化。

應(yīng)當(dāng)說，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、推進(jìn)國有企業(yè)改革方面，國資委的工作有成績(jī)，也有不足。

另外需要說明的是，管資本是一種理想狀態(tài)，是國資監(jiān)管和國企改革的最終目標(biāo)之一。現(xiàn)在我們并不完全具備條件，或者說我們需要?jiǎng)?chuàng)造條件去實(shí)現(xiàn)真正的管資本。

二：不宜否定“管人、管事、管資產(chǎn)一體化”原則

2002年，黨的十六大啟動(dòng)了國有資產(chǎn)管理體制改革，初步實(shí)現(xiàn)了出資人職能的一體化。這是上一個(gè)階段改革的重要成果，也是國資委工作的體制基礎(chǔ)。

所謂管人、管事、管資產(chǎn)一體化，本身并不是一個(gè)非常準(zhǔn)確的概念。比如管人，管什么層次的人？是管班子的人，還是都要管？管事也有很多不同看法，什么該管，什么不該管？這個(gè)概念本身只是一個(gè)約定俗成的說法。

管人、管事、管資產(chǎn)一體化概念提出的背景，所對(duì)應(yīng)的體制是十六大之前的體制。當(dāng)時(shí)國有企業(yè)的管理狀態(tài)是多頭插手、無人負(fù)責(zé)，一個(gè)企業(yè)搞壞了，責(zé)任往往說不清。企業(yè)的重大事項(xiàng)都是政府決定的，企業(yè)自己要承擔(dān)什么責(zé)任是說不清楚的；政府的管理責(zé)任也說不清，一個(gè)企業(yè)出了問題，是管人的部門負(fù)責(zé)，還是管事的部門負(fù)責(zé)，還是管資產(chǎn)的部門負(fù)責(zé)？都說不清楚。

國資委成立雖然只是做到了管人、管事、管資產(chǎn)初步的一體化，但是解決了一個(gè)重大問題，就是在政府層面對(duì)國有企業(yè)的管理責(zé)任清晰了。國務(wù)院國資委成立之后，如果中央企業(yè)搞不好，國務(wù)院國資委要負(fù)責(zé)；地方一個(gè)省的國企搞不好，這個(gè)省的國資委要負(fù)責(zé)。責(zé)任已推不到任何部門身上，而工作責(zé)任的清晰化是我們做好工作的一個(gè)重要前提。

應(yīng)該說，這十多年來，不管是中央企業(yè)還是地方國有企業(yè)，在經(jīng)營業(yè)績(jī)上都有非常大的改善，這跟制度進(jìn)步、責(zé)任清晰有很大的關(guān)系。我們不能因?yàn)榇嬖诠艿眠^多、過細(xì)問題，而否定管人、管事、管資產(chǎn)一體化。如果把這個(gè)原則否定了，就很容易回到以前多頭插手、無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)。

三：匯金公司還不是國企改革體制樣板

最近，匯金公司忽然成為大家學(xué)習(xí)的樣板。

匯金公司是代表政府對(duì)國有重點(diǎn)金融企業(yè)持股的公司。我以前到匯金公司專門與他們座談過，對(duì)他們的情況大概了解一些。

匯金公司的性質(zhì)和職能可能從下面看更清楚一些。假定我是中國工商銀行的上市公司，這個(gè)公司上面的管理框架是什么樣的呢？干部選任是中組部管；分配是人力資源和社會(huì)保障部管；資產(chǎn)是財(cái)政部持有35%，匯金持有35%；業(yè)務(wù)方面是銀監(jiān)會(huì)和央行管。

可以看到，匯金本身的職能非常有限，就是持有上市公司35%的股份，所以他們能做的事情也非常有限，按35%的出資派董事而已。如果認(rèn)為匯金公司是體制樣板的話，就意味著要回到多頭管理、無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)。

當(dāng)然匯金公司有兩點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)：一是匯金公司是按照專業(yè)機(jī)構(gòu)組建的，大部分由專業(yè)人才組成；二是人員待遇考慮了市場(chǎng)的因素。

四：國企改革與銀行改革難度完全不一樣

有些同志認(rèn)為，相對(duì)國有企業(yè)而言，國有銀行的改革最成功。這個(gè)說法有道理，但兩者的難度是完全不一樣的。

國有工商企業(yè)是背著一系列包袱進(jìn)入市場(chǎng)的，如體制問題、結(jié)構(gòu)問題、企業(yè)辦社會(huì)問題等等。為給國有企業(yè)解決這些問題，十幾年來，從改革脫困開始，各級(jí)政府、包括出資人機(jī)構(gòu)盡心竭力，脫掉了幾層皮，但仍然沒有完全解決好。

相對(duì)而言，國有銀行的改革要簡(jiǎn)單得多：一是沒有抓大放小的問題。而國有中小企業(yè)改革涉及幾十萬家企業(yè)、3000多萬職工。

二是沒有破產(chǎn)問題。而國有困難企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)涉及5000戶大中型企業(yè)、1000萬職工。

三是沒有很多結(jié)構(gòu)性問題。國有銀行基本上不存在很大的結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。

四是基本沒有辦社會(huì)負(fù)擔(dān)問題。國有銀行沒有辦過學(xué)校、醫(yī)院、公檢法機(jī)構(gòu)。

五是國有銀行沒有很突出的富余人員問題、廠辦集體和輔業(yè)問題。國有銀行系統(tǒng)總共才不到200萬人，而在改革初期國有加集體企業(yè)職工超過1億人。

六是我國的銀行業(yè)并沒有完全開放，競(jìng)爭(zhēng)不很充分。

國有銀行改革主要是兩個(gè)問題：一是呆壞賬；二是體制。呆壞賬問題通過不良資產(chǎn)剝離解決了；體制問題通過整體上市解決。所以，國有銀行的改革相對(duì)簡(jiǎn)單，比較容易做到整體上市。整體上市之后，就是管資本的問題了，就是一種理想狀態(tài)了。

而國有工商企業(yè)有很多問題，到現(xiàn)在仍然沒有徹底解決，有些問題單靠企業(yè)自身也解決不了，需要政府、包括出資人機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào)、幫助。所以，在國有企業(yè)的問題解決完之前，還不能僅僅是管資本。政府也好、出資人也好，有責(zé)任幫助企業(yè)推進(jìn)改革、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助減輕企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)，為最終實(shí)現(xiàn)只管資本創(chuàng)造條件。

五：授權(quán)大企業(yè)作為國資運(yùn)營公司比較穩(wěn)妥

為解決國資委管得過多、過細(xì)問題，一些同志設(shè)計(jì)的解決方案是建一個(gè)三層結(jié)構(gòu)，用中間層把國資委屏蔽開，以減少對(duì)企業(yè)的干預(yù)。

但這個(gè)三層結(jié)構(gòu)并不一定能解決問題，在這方面我們有過教訓(xùn)。至少在10年之前，深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革起步就是三層結(jié)構(gòu)：第一層是深圳市國資辦；第二層是深圳市投資管理公司；第三層是深圳市的國有企業(yè)。運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)，這個(gè)體制并不順，矛盾和摩擦很多，企業(yè)意見非常大。最后的結(jié)果是不得不撤銷中間層次，改變?yōu)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)。

鑒于此，以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國有資本運(yùn)營公司，是比較穩(wěn)妥的辦法。就是依托現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)的國有大企業(yè)，來組建國有資本運(yùn)營公司。比如，在目前113戶央企的基礎(chǔ)上，努力通過重組壓縮企業(yè)數(shù)量，如最后壓縮到70戶左右，企業(yè)的規(guī)模就都比較大了。在這種情況下，授權(quán)這些大企業(yè)作為國有資本運(yùn)營公司就可以了。與此同時(shí)，國資委的職能再適當(dāng)往上浮一點(diǎn)，不該管的堅(jiān)決不管，讓企業(yè)有更大的經(jīng)營自主權(quán)。這樣可能會(huì)比較穩(wěn)妥，震蕩也比較小。如果人為地在國資委下面搭建國有資本運(yùn)營公司，能不能規(guī)范運(yùn)作很難說，搞不好又會(huì)變異成一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)。