房產(chǎn)稅改革中的功能定位

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按照房屋的計(jì)稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征稅的一種財(cái)產(chǎn)稅。2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，將研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革作為其主要內(nèi)容。2011年1月，上海、重慶兩市率先進(jìn)入房產(chǎn)稅改革模式，嘗試將部分居民住宅納入房產(chǎn)稅征稅范圍。隨著滬、渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)方案出臺(tái)實(shí)施，更是把房產(chǎn)稅改革置于風(fēng)口浪尖。房產(chǎn)稅將會(huì)如何改革？房產(chǎn)稅制度將如何設(shè)計(jì)？這都成為我們需要深思熟慮的問題。但是，筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅功能定位是改革中需要亟待明確的首要問題，是房產(chǎn)稅改革的切入點(diǎn)。

一、國(guó)際上房產(chǎn)稅的功能定位

房產(chǎn)稅在世界上是一種普遍征稅的稅種，當(dāng)前世界上開征房產(chǎn)稅的國(guó)家或地區(qū)有130多個(gè)，其中以發(fā)達(dá)國(guó)家居多。作為一個(gè)普遍征稅的稅種，房產(chǎn)稅在不同國(guó)家的制度安排上既有共性又有差異。

世界各國(guó)多數(shù)要求房產(chǎn)的所有人負(fù)有納稅義務(wù)，征稅對(duì)象一般界定為所有房屋，即建筑物和土地所有權(quán)，包括住宅、商業(yè)、工業(yè)和農(nóng)用等房地產(chǎn)。不同用途、性質(zhì)的物業(yè)會(huì)受到區(qū)別對(duì)待。無一例外的是，各國(guó)的房產(chǎn)稅都是在住房保有環(huán)節(jié)征稅。

（一）增加地方財(cái)政收入

房產(chǎn)稅是針對(duì)土地及地上建筑物和附屬物所征收的一種稅，具有比較固定、不易隱藏、保值增值等特點(diǎn)，一般作為地方財(cái)政收入的重要來源，可以為地方政府提供穩(wěn)定、充足的收入，是政府公共支出的重要來源與保障。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，英國(guó)和澳大利亞房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的比重為100%，美國(guó)為50～80%，法國(guó)為69%，加拿大為85%，日本為32%，菲律賓為53%。①

（二）抑制房?jī)r(jià)上漲

世界各國(guó)都高度重視房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)、抑制房?jī)r(jià)過快上漲、促進(jìn)土地有效利用方面的功能。2009年12月，圣保羅市由于市政府進(jìn)行市政改造，相當(dāng)多的街區(qū)地價(jià)上漲、資產(chǎn)升值、租金提高，因此議會(huì)投票決定，2010年圣保羅商業(yè)房地產(chǎn)稅調(diào)升至45%，普通民宅房地產(chǎn)稅調(diào)升至30%，②由于房產(chǎn)稅將增加占有過多居民面積的成本，能夠打擊房地產(chǎn)投機(jī)炒作行為，從而有利于土地空間的有效利用。

（三）創(chuàng)造良好的人文居住環(huán)境

物業(yè)稅作為居民享受本地區(qū)公共服務(wù)所支付的價(jià)格，不僅有助于引導(dǎo)居民對(duì)住宅的合理消費(fèi)，還對(duì)建立良好的城市居住及投資環(huán)境、提升城市品位、增強(qiáng)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力具有積極效應(yīng)。例如美國(guó)的房產(chǎn)稅主要是為地方公共服務(wù)設(shè)施等籌集資金，住宅房產(chǎn)稅的支出主要用于本區(qū)內(nèi)中小學(xué)、圖書館、社區(qū)公園等公共設(shè)施的改建和綠化以及住宅區(qū)的垃圾回收和處理等服務(wù)性支出。這些支出在改善地區(qū)居民環(huán)境、提高教育質(zhì)量等方面具有相當(dāng)大的促進(jìn)作用，這也認(rèn)證了“取之于民，用之于民”的稅收特征。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅的功能定位

迄今為止，房產(chǎn)稅的功能地位問題上，將來自政府官員、經(jīng)濟(jì)學(xué)界甚至普通百姓的解釋或揣摩歸結(jié)起來，大致有如下的三條：其一，為政府取得收入，特別是地方政府取得收入。其二，抑制房?jī)r(jià)過快上漲。其三，調(diào)節(jié)居民收入分配或縮小貧富差距。根據(jù)中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情勢(shì)，以上三條應(yīng)為我國(guó)房產(chǎn)稅的主要功能。作為一個(gè)新增設(shè)的稅種，它的征收，當(dāng)然會(huì)為政府開辟新的稅源，帶來新的稅收收入。作為房?jī)r(jià)中的一個(gè)構(gòu)成要素，它的征收，當(dāng)然會(huì)影響到房?jī)r(jià)的形成并對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生一定的調(diào)控作用。作為對(duì)不同房地產(chǎn)實(shí)施差別待遇的一個(gè)手段，它的征收，當(dāng)然可以獲得調(diào)節(jié)收入分配、拉近貧富差距的功效。

不過，上述三條雖然都在房產(chǎn)稅的功能之列，但是總有相對(duì)重要之別。若對(duì)其排排序，哪一個(gè)又是最重要的且哪一個(gè)排在第一位的？

（一）為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源——次要功能

當(dāng)前，我國(guó)房產(chǎn)稅改革已經(jīng)在滬、渝兩市進(jìn)行，由地方政府征收使用，屬于地方稅種。在此前提下，很多學(xué)者從財(cái)產(chǎn)稅是國(guó)外地方政府稅收主體出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該將我國(guó)房產(chǎn)稅功能定位于籌集財(cái)政收入、將房產(chǎn)稅打造為地方主體稅種。而筆者認(rèn)為，受各種條件的制約，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的之內(nèi)，房產(chǎn)稅很難成為地方主體稅種。比如，在中國(guó)現(xiàn)行稅制體系格局下，來自流轉(zhuǎn)課稅的收入占到了全部稅收收入的70%以上。如果房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的意圖就是為政府取得收入，那么，政府完全可以在現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅制如現(xiàn)已實(shí)施的擴(kuò)大增值稅范圍去達(dá)到增加稅收收入目的。相對(duì)而言，開征房產(chǎn)稅這樣一個(gè)直接牽動(dòng)千家萬(wàn)戶切身利益的直接稅稅種，成本既高，難度又大，且拿不到多少收入。如果房產(chǎn)稅成為主體稅種，那么需要在對(duì)公眾普遍征收改稅的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。普遍征收房產(chǎn)稅可能引發(fā)公眾集體稅收不遵從的風(fēng)險(xiǎn)，從而無法順利、安全地推進(jìn)改革進(jìn)程，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，所以與國(guó)外房產(chǎn)稅不同的是，籌集財(cái)政收入只是我國(guó)房產(chǎn)稅的次要功能，雖會(huì)增加一些收入，但并不是房產(chǎn)稅的重要功能。

（二） 抑制房?jī)r(jià)過快上漲——輔助功能

房產(chǎn)稅，最初被稱作為物業(yè)稅，是從2003年10月份開始進(jìn)入我們視野的。那個(gè)時(shí)候的中國(guó)，并不存在今天這樣的房?jī)r(jià)過快上漲的問題。所以，抑制房?jī)r(jià)過快上漲肯定不是征收房產(chǎn)稅的主要功能。再如，從2010年以來，基于抑制房?jī)r(jià)過快上漲的目的，政府已經(jīng)推出了一系列行政性舉措。在房?jī)r(jià)的過快上漲勢(shì)頭已經(jīng)被遏制的條件下，進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)。再退一步講，即便就是基于抑制房?jī)r(jià)過快上漲的目的，在中國(guó)現(xiàn)行稅制體系中，本身即設(shè)有在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收、作為房產(chǎn)價(jià)格的構(gòu)成部分，并可由此對(duì)房產(chǎn)價(jià)格施加直接影響的稅種，如營(yíng)業(yè)稅。實(shí)際上，房?jī)r(jià)的過快上漲取決于許多因素。一方面，土地出讓金逐漸增加，使房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)成本增加。另一方面，房屋也是商品，價(jià)格取決于市場(chǎng)的供求關(guān)系，供求量決定著房屋的價(jià)格。因此，抑制房?jī)r(jià)過快上漲并不能通過開展房產(chǎn)稅來解決。抑制房?jī)r(jià)僅僅是房產(chǎn)稅的輔助功能。

（三）調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距——重要功能

追溯起來，應(yīng)當(dāng)說，我國(guó)提出并摸索征收房產(chǎn)稅，是從調(diào)節(jié)收入分配和拉近貧富差距的需要入手的。在2003年，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)有了近30年的歷史。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)進(jìn)程。我們?cè)絹碓桨l(fā)現(xiàn)，人與人之間的收入分配差距和貧富差距變得越來越大了，政府必須擔(dān)負(fù)起調(diào)節(jié)收入分配和貧富差距的重任了。要調(diào)節(jié)收入分配，要拉近貧富差距，就要有調(diào)節(jié)的手段和拉近的工具。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，能夠擔(dān)負(fù)這樣的使命的，主要是稅收。但是，在中國(guó)現(xiàn)行稅制體系中，幾乎沒有可與人們的財(cái)產(chǎn)存量相對(duì)接的稅種——財(cái)產(chǎn)稅。放著對(duì)收入分配和貧富差距具有基礎(chǔ)性效應(yīng)的存量因素——財(cái)產(chǎn)——不去實(shí)施稅收調(diào)節(jié)，即便擁有可對(duì)流量——收入和消費(fèi)——層面加以調(diào)節(jié)的稅種，如個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅，其所能收獲的功效，也是要打折扣甚至大打折扣的。故而，從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大局出發(fā)，中國(guó)必須要有財(cái)產(chǎn)稅的設(shè)置。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前人們賦予房產(chǎn)稅過高的期望，房產(chǎn)稅的開征應(yīng)僅僅從調(diào)節(jié)貧富差距的角度出發(fā)，而其它的功能并不是房產(chǎn)稅改革的初衷。

三、國(guó)外房產(chǎn)稅對(duì)我國(guó)的啟示

（一）加強(qiáng)建設(shè)和完善信息評(píng)估、信息監(jiān)控系統(tǒng)

個(gè)人住房房產(chǎn)稅有效運(yùn)行的最大阻礙，就是如何對(duì)居民不動(dòng)產(chǎn)信息進(jìn)行掌控以及對(duì)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，這對(duì)我國(guó)征收房產(chǎn)稅是一個(gè)挑戰(zhàn)。較高的征管水平和良好的稅收管理體制是保證我國(guó)房產(chǎn)稅改革順利推進(jìn)的必要條件，開征房產(chǎn)稅需要加強(qiáng)建設(shè)和完善信息評(píng)估、信息監(jiān)控系統(tǒng)等方面的專業(yè)力量和條件。

（二）增進(jìn)購(gòu)房者的合理預(yù)期

房產(chǎn)稅并不能成為抑制快速上漲房?jī)r(jià)的主要手段，從國(guó)際上開征房產(chǎn)稅國(guó)家的實(shí)際情況來看，有些國(guó)家的房產(chǎn)稅平抑房?jī)r(jià)的功能并不算特別突出，但房產(chǎn)稅的開征，的確可以改變購(gòu)房者的預(yù)期，進(jìn)而會(huì)影響房?jī)r(jià)。根據(jù)國(guó)外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，將房產(chǎn)的所有人和使用人（即房產(chǎn)保有人）作為納稅人更能促進(jìn)房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，開征房產(chǎn)稅會(huì)增加養(yǎng)房成本，直接降低投資住宅的預(yù)期資本性增值，從而降低低投資性購(gòu)房者對(duì)房產(chǎn)的需求，抑制房?jī)r(jià)上漲。

（三）調(diào)節(jié)貧富差距，調(diào)高社會(huì)公平性

從各國(guó)稅收實(shí)踐來看，個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入與貧富差距中無疑發(fā)揮著重要作用，但這兩個(gè)調(diào)節(jié)工具的作用目前在我國(guó)都還十分薄弱。目前我國(guó)居民的基尼系數(shù)已經(jīng)超過了0.4的國(guó)際警戒線，表明我國(guó)的收入差距已經(jīng)很大了，而這與我國(guó)缺乏對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效調(diào)控不無關(guān)系。房產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)財(cái)富存量的稅種，可以對(duì)財(cái)富分配不均的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)節(jié)，防止財(cái)富過度集中，從而延緩或縮小收入差距的不斷擴(kuò)寬，起到調(diào)節(jié)貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。