山東省采煤塌陷地治理情況研究

摘要 為實現采煤塌陷地經濟、社會和生態效益的最大化，通過實地調研，準確把握采煤塌陷地治理過程中遇到的突出問題，根據國家有關法律法規，結合實際情況，研究了治理采煤塌陷地的政策措施，其中也借鑒了外地的先進經驗。研究結果表明，應建立土地復墾費用共管賬戶制度，政府負起歷史遺留采煤塌陷地的治理責任，對部分塌陷地只能征不能轉。同時提出了對山東省加快采煤塌陷地治理進程的若干對策建議。

關鍵詞 山東省；采煤塌陷地；治理；研究

中圖分類號S181.3文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）30-10685-03

作者簡介張慧（1977- ），女，山東嘉祥人，講師，從事土地資源利用研究。

人多地少，已經成為我國的基本國情。截止到2006年，我國因各種人為因素破壞、采煤塌陷及廢棄的土地將近0.13億hm2。從大量廢棄土地著手緩解“地荒”，特別是治理難度較大的采煤塌陷地將是我國保護珍貴耕地資源的重點。20世紀80年代以前，我國采煤塌陷地基本處于荒廢狀態，只有極少數破壞程度不大的塌陷地被農民零散使用。塌陷區內土地荒蕪，基本保持著采煤塌陷時的原始地貌；80年代后期開始，土地復墾工作逐漸變為有關行業有計劃、有組織的自覺行動，土地復墾工作取得了較大的進展。1985年我國召開了第一次全國土地復墾學術討論會，1986年國家頒布了《土地管理法》，明確規定了土地復墾的任務。1987年成立了土地復墾研究會，有關行業的科研部門都設立或指定專門機構對土地復墾中一些相關技術等課題進行了研究。1989年1月1日生效實施的《土地復墾規定》，明確了“誰破壞、誰復墾”的原則，并且對復墾規劃、綜合治理、資金來源等也做了相應的規定。這標志著采煤塌陷地土地治理工作納入法制管理軌道。隨著我國采煤塌陷地利用理念和實踐經驗不斷增強，治理后產生了巨大的經濟、社會、生態效益，標志著對采煤塌陷地治理的研究越來越具有重大作用和前景。

1山東省采煤塌陷地概況

山東省是我國發現、開采、利用煤炭最早的省份之一，是全國重點規劃及建設的煤炭生產基地之一。經過幾十年大規模發展，先后開發了棗滕、濟寧等9個礦區，全省140個縣市，有煤炭資源的縣（市、區）76個，占54%。全省面積156 700 km2，地下含煤面積約為48 000 km2，并形成了以國有大型礦井為主體、地方和鄉鎮礦井共同發展的大、中、小相結合的發展格局，為經濟增長和社會進步發揮了巨大的作用[1]。但是煤炭資源的高速開采也帶來巨大的負面影響，隨著采煤區的大規模發展，導致全省大面積的地面塌陷。以山東省濟寧市為例，截止到2013年，因采煤已造成塌陷土地42余萬hm2，其中絕產地3.2萬hm2，現在每年仍以0.27萬hm2的速度增加，塌陷范圍涉及整個濟寧市。且隨著山東省煤炭礦井的增加及煤炭產量的提高，采煤塌陷地速度將進一步加快。大規模采煤塌陷地的出現一方面造成煤礦區的建設和農業用地緊張，人地矛盾突出；另一方面由于土地塌陷引發相應的生態環境問題，如環境嚴重污染、水土流失、土地鹽漬化等，這些問題嚴重制約了礦區的可持續發展[2]。因此，對采煤塌陷地進行土地治理是煤礦區實現可持續發展的必由之路，這將成為山東省經濟發展的重點。

習近平總書記在十八大報告中，強調建設生態文明，形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構。因此，加強采煤塌陷區土地綜合治理，也是山東落實十八大精神的重要舉措。因此，開展深層次采煤塌陷地治理方面的研究，以尊重和維護生態環境為出發點，強調人與自然、人與經濟與社會的協調發展，把采煤塌陷地綜合治理納入山東省經濟發展的總體規劃中，堅持統籌規劃、因地制宜、科學治理、分步實施的原則，加快推進采煤塌陷地治理的步伐已迫在眉睫、刻不容緩。

2山東省采煤塌陷地危害與治理

2.1采煤塌陷地的危害采煤塌陷地的危害具體分為：一是農業生產環境方面，引起地表裂縫、臺階、塌陷坑及滑坡破壞，降低地表標高，形成低洼積水坑或沼澤地，破壞了原有的地形地貌，導致水土流失、土地荒漠化。二是生活方面。礦區內基礎設施和公益設施遭到不同程度的破壞，給人們的生產、生活帶來極大的不便。嚴重的采煤塌陷會損壞地面建筑物，使居民的住宅變成危房，直接影響居民的生活甚至危及生命。三是經濟和社會發展方面。煤炭的開采使耕地大面積塌陷，加上人口增長和建設占地等原因，塌陷區人均耕地日益減少。隨著礦區經濟的發展，對土地的需求量進一步加大，因此采煤塌陷勢必會造成礦區用地矛盾突出，同時大量農民失地又會加劇礦區人地之間的矛盾，制約了經濟社會的可持續發展。

2.2采煤塌陷地治理情況據現有統計資料顯示，截至2012年底，山東省已形成采煤塌陷地面積約為72 485 hm2（該研究采煤塌陷地指開采引起地表下沉大于10 mm范圍），塌陷深度0.01～12.00 m，積水區面積23 613 hm2，有關資料表明，每開采1萬t煤炭就有約0.2 hm2的土地塌陷，山東省每年由于煤炭開采損毀土地面積達到12.5×104 hm2左右，塌陷面積約2×104 hm2左右，直接經濟損失約20億元。為緩解采煤塌陷地引發的各種社會及環境問題，減少因土地塌陷而造成的危害和損失，恢復當地的生產條件及生態環境，近些年來，山東省相關單位及各地市政府均高度重視塌陷地治理工作，積極進行了塌陷地土地復墾[3]。截至2012年底，全省累計復墾土地面積約30 000 hm2左右，累計投入資金10余億元。其中，國家累計投資復墾項目17項，復墾土地9 242.4 hm2，投入資金43 399萬元；山東省累計投資復墾項目18項，復墾土地3 868.9 hm2，投入資金27 615.9萬元。山東省在采煤塌陷地治理方面，雖然取得了一定的成績，站在山東省全局上來講，山東省采煤塌陷地治理的成效不是很大[4]。

3山東省采煤塌陷地治理中遇到的問題

3.1項目運作不規范因項目實施的前期管理機制嚴重缺失，項目區群眾往往聞風而動，處于自身利益考量，往往在項目動工前搶建房屋、搶栽林木，以期獲得額外收益。按照規定，對搶建、搶栽造成的經濟損失，采煤企業一律不予補償。而采煤企業和地方政府在執行這一規定時，往往會激化群眾地企矛盾、干群矛盾，因得不到補償而故意阻撓治理和破壞治理設備的行為以及惡性上訪事件時有發生。同時，因管護責任人不明確，設施得不到有效維護，電力輸送、提水澆灌設備經常失竊，道路、管網、溝渠損毀十分嚴重，已不能發揮項目應有的效用，治理后的土地收益根本沒有保障[5]。

3.2資金到位不及時目前，采煤塌陷地治理項目資金主要來自于企業繳納的土地復墾費和上級的扶持投入。按照現行規定，治理資金由財政部門統一管理，使用時需先由其審核預算，撥付時需要國土資源協調財政部門才能實現資金劃轉，市級以上項目更是需要市、縣兩級財政和國土部門協調審核，期間環節眾多、程序繁雜，經過層層審核，資金撥付周期漫長，有些項目進度甚至超過90%，而資金到位率不足30%，嚴重打擊了施工單位的積極性，很多項目因此陷入了停滯狀態。

3.3塌陷區土地權屬不清采煤塌陷地確權的主要法律依據是《土地管理法》中“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”、《土地復墾條例》中“土地復墾不改變土地的所有權和使用權”等規定。但由于在《土地管理法》頒布以前相當長的一段歷史時期里，土地資源管理多由行政領導審批進行，有的甚至沒有辦理正式的用地手續或手續過于簡單，加之政策頻頻變更，權屬變動未及時調整和規范，造成權屬管理混亂。而開展采煤塌陷地治理需要相關權屬人認可，因此這種狀況嚴重影響了治理工作的開展。同時，因技術手段的限制，塌陷區域治理后，不同地塊的形態和收益也不盡相同，不同權屬人往往形成攀比心理，不接受治理方案，這也造成了許多項目遲遲不能開工建設[6]。

4其他地區采煤塌陷地治理經驗與做法分析

4.1安徽省淮南市煤礦采煤塌陷地治理經驗與分析安徽省淮南市采煤塌陷地面積約1.67萬hm2，目前正在治理面積約為0.33萬hm2，還有1.33萬hm2有待治理。在已經治理的采煤塌陷地中，以后湖生態園治理模式為最典型的案例。后湖生態園位于淮南市潘集區北部泥河鎮內，該鎮面積49.96 km2，人口3.8萬人，轄區內14個自然村，耕地面積025萬hm2，境內有潘一礦、潘二礦等省屬企業，采煤塌陷地影響9個自然村，先塌陷地面積約為0.08萬hm2，并以每年3333 hm2的速度遞增。泥河鎮選擇一塌陷嚴重的村莊為治理對象，開始試點。該村黨支部書記本身為一家具有實力的私營企業主，在當地具有一定的影響力和號召力，以該公司為龍頭進行塌陷地治理，2008年先期投入150萬元，采取小規模的方式探索治理模式，治理完畢后再以出租的形式承包給當地的農戶，取得良好的效果，依此方式擴大治理。農戶以土地入股的形式加入合作社，由公司進行經營運作，形成公司+合作社+農民的模式，年底分紅，增加農民收益。2012年開始獲得收益，收入約500萬元，每公頃農田的收益達到7 500～9 000元。具體做法可概括為四點。一是使生態植被得到恢復、土地資源得到持續利用，把采煤塌陷區建成農業開發區、旅游風景區，成為集生態、觀光、休閑、旅游為一體的現代農業產業園。二是采取政府引導、規劃先行、項目支撐、綜合開發、合作經營、土地入股、收益共享、市場運作、風險共擔等做法，采取模式為“公司+合作社+農民”。三是采取“6+3+1”分紅模式，60%的盈利作為公司和入股農戶的紅利，30%用于項目的擴大再生產，10%用于公司和合作社的辦公管理費用。四是建立完善的收益分配模式，治理后的水塘和土地，以出租的形式，承包給當地農戶，獲取利潤。

4.2江蘇省采煤塌陷地治理經驗與分析江蘇省為妥善解決采煤塌陷地權屬問題，區分不同情況制定了下列政策。一是只征不轉政策。塌陷地深度大于1.5 m、不能用于農業生產的，辦理征地手續。采煤塌陷地征收后不轉為建設用地的，征地補償標準按照《省政府辦公廳印發關于貫徹落實加快振興徐州老工業基地意見實施方案的通知》（蘇政辦發〔2008〕138號）中確定的每公頃300 000元執行，可暫不繳納農用地轉用相關的規費，征收后的土地仍由原集體經濟組織使用，以后如需轉為建設用地時按有關規定執行。二是對可治理但不具備征收條件的，必須復墾為耕地或其他農用地。穩沉的采煤塌陷集體農用地交由原集體經濟組織復墾的，煤礦企業與原集體經濟組織簽訂復墾協議，確定補償標準。由企業或國家投資復墾的，仍交由原土地所有權人使用。三是對暫不具備治理條件且不可征收的，由煤礦企業按照塌陷地當年實際減少的收益支付農作物損失補償費，每公頃每年最高不超過13 500元。因采煤塌陷危及村莊的，煤礦企業提供補助資金，由當地政府安排村莊新址用地，通過建設用地置換方式做好村莊搬遷[7]。上述做法可總結為“因地制宜，具備征收條件的采煤塌陷地采取只征不轉的政策，不具備征收條件的采煤塌陷地在采煤塌陷地穩沉前不具備復墾或者征收條件的，先理清權屬，治理后再交付原使用者使用”。

4.3山西省采煤塌陷地治理資金征管經驗與分析山西省因采煤造成的采煤沉陷區面積約3 000 km2，占采空區面積60%，受災人口約230萬人，且主要分布在革命老區和貧困地區，由于地處偏僻、交通不便，至今經濟仍然比較落后，居民生活水平低，而沉陷區帶來的災害讓他們的生活雪上加霜。同時，屢屢發生的因采煤而引發的地質災害給人民群眾造成了巨大的生命財產損失。為了將損失降到最低，確保廣大人民群眾生命財產安全，山西省于20世紀90年代開始了積極探索，力求既要合理開發利用煤炭資源，又要有效治理因采煤帶來的生態環境問題。提出將參照國家國有重點煤礦采煤沉陷區治理標準，投入資金240億元，到2020年基本完成再治理工作。據了解，為解決治理資金的問題，山西在全國率先建立煤炭工業可持續發展基金制度。可持續發展基金由采礦權人繳納，計征依據是開采原煤的實際產量、收購未繳納基金原煤的收購數量。征收標準是按照不同煤種和礦井核定產能規模調節系數計征。計算公式為：基金征收額=適用煤種征收標準×礦井核定產能規模調節系數×原煤產量，即動力煤14元/t、無煙煤18元/t、焦煤20元/t。同時該省規定煤炭經營企業在報送鐵路運輸計劃及辦理公路運輸出省手續時，必須出具原煤生產單位或個人提供的“煤炭可持續發展基金已繳證明”。開具原煤運輸“公路、內河貨物運輸業統一發票”時，必須依據原煤生產單位或個人提供的“煤炭可持續發展基金已繳證明”，方可開具等額的“公路、內河貨物運輸業統一發票”。確保了實際產一噸煤交一噸煤的資金。另外，該省要求煤炭企業按規定提取礦山環境治理恢復保證金，噸煤提取約10元，繳納提取煤礦轉產發展基金，噸煤提取約5元。按照以上政策，全省每年可征收額將達到約125億元，有效解決了采煤塌陷地治理資金的問題。

5加強采煤塌陷地治理項目管理和權屬管理的建議

5.1創新項目資金管理制度建議建立市、縣國土資源部門直接管理上級扶持資金的渠道。并實行由國土資源部門按進度撥付項目資金，市級財政部門組織最終審計的資金管理新機制。同時，根據國土資源部《土地復墾條例實施辦法》的有關規定，全面推進共管賬戶制度，由縣級國土資源部門建立會同采煤企業、銀行三方共管的賬戶，專門儲存采煤企業繳納的塌陷土地復墾費，最大限度簡化資金劃撥使用的中間審核環節、縮短資金撥付周期，并有效防止出現截留挪用治理資金的現象。

5.2加大采煤塌陷地治理投入建議建立按噸煤提取可持續發展資金制度，確保煤炭資源枯竭、煤炭企業關閉后，其形成的采煤塌陷地仍有持續的投入保證治理。同時，加大國家財政投入力度，有效解決歷史遺留采煤塌陷地地問題（各地歷史遺留采煤塌陷地規模巨大）。探索建立采煤塌陷地治理市場化運作機制，利用誰投資、誰受益的原理，吸引社會資金治理采煤塌陷地。

5.3理清采煤塌陷地權屬建立采煤塌陷地統一補償流轉制度，明確規定采煤塌陷地治理前應統一流轉，使其土地權屬達到最簡單化，防止群眾出現攀比心理和抵觸情緒。建議實行采煤塌陷地征收制度，對部分跨越行政界線、面積范圍較大或積水較深的采煤塌陷地進行征收，消除因土地權屬零散而形成了群眾抵觸情緒。為保障被征地或流轉土地村民的長遠生計，還應制定出臺有關政策，指導村民進入治理后規模經營的土地勞作務工，建立制定流轉土地收益+進場務工收入的機制。

5.4完善管理制度，切實加強項目全程監管一是深化市場機制，全面引導社會資金參與項目設施的后期管護，確保采煤塌陷地治理項目能夠發揮長期效益。二是建立預公告制度，塌陷區域一旦具備治理條件，即將有關情況進行公告，并規定不得新建建筑物和新栽植林木果樹。三是建立部門聯合執法制度，由國土部門會同有關部門及公檢法機關加大執法力度，嚴肅查處搶載搶建、無故阻擾施工、破壞施工設備和偷盜項目設施等違法犯罪行為，為項目運作創造良好的外部環境。

參考文獻

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[4] 陳龍乾，郭達志.兗州礦區采煤塌陷地狀況與綜合治理途徑研究[J].自然資源學報，2002，17（4）：504-508.

[5] 黃文山，張玉松.采煤塌陷地治理與權屬調處[J].中國土地，2010（6）：47-48.

[6] 郭淑麗，李新舉，盧艷艷.采煤塌陷區復墾土地權屬調整問題研究[J/OL].（2010-11-20）http：//www.gtzyzcfl.com.cn/news.asp？id=9067.

[7] 江蘇省國土資源廳.江蘇省國土資源廳關于調整采煤塌陷地征遷補償標準的意見[EB/OL].（2009-12-21）http：//www.xzqs.gov.cn/Article/Show？id=13480.