我國(guó)農(nóng)村食品安全法律監(jiān)管及其治理

摘要 目前農(nóng)村食品安全尚存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重危及農(nóng)村地區(qū)人民身體健康和生命安全，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定和和諧社會(huì)的構(gòu)建。農(nóng)村食品安全監(jiān)管成為我國(guó)食品安全監(jiān)管中的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)農(nóng)村食品安全監(jiān)管要充分解決法制建設(shè)不足、政府安全監(jiān)管不力、行業(yè)監(jiān)管機(jī)制不完善等問(wèn)題，最終提升農(nóng)村食品安全監(jiān)管整體水平，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治理建設(shè)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村食品安全；安全監(jiān)管；政府監(jiān)管；行業(yè)監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)S9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）30-10662-02

作者簡(jiǎn)介彭剛（1979- ），男，湖北松滋人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

近年來(lái)，“蘇丹紅”、“毒牛肉”、“三聚氰胺”等食品安全事件頻繁出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害普通公眾身體健康和生命權(quán)。國(guó)家通過(guò)出臺(tái)法律法規(guī)，調(diào)整機(jī)構(gòu)，采取“嚴(yán)打”措施等，使食品市場(chǎng)秩序得到一定改善。但是，與城市比較，我國(guó)農(nóng)村食品安全存在問(wèn)題仍然較嚴(yán)重，農(nóng)村市場(chǎng)“三無(wú)”產(chǎn)品普遍存在，散裝食品衛(wèi)生條件差，農(nóng)村食品市場(chǎng)缺乏有效監(jiān)管和治理。

1我國(guó)農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、食品加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品流通和普通餐飲消費(fèi)等各環(huán)節(jié)不安全因素影響，農(nóng)村食品中毒、制假售假現(xiàn)象常發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)村食品安全風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。當(dāng)前農(nóng)村食品安全問(wèn)題也成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

1.1農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)農(nóng)藥、獸藥和化肥的泛濫使用，使得農(nóng)產(chǎn)品的原材料質(zhì)量難以保證。因?yàn)椴煌胤酵寥婪柿Σ煌芏噢r(nóng)民對(duì)農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)量和使用時(shí)間不清楚。農(nóng)村地區(qū)也缺少科技人員指導(dǎo)，農(nóng)民很難通過(guò)自學(xué)和實(shí)踐中把握農(nóng)藥、化肥和飼料添加劑等農(nóng)業(yè)原料投入。而且，由于農(nóng)村衛(wèi)生條件較差，農(nóng)民也欠缺基本的食品衛(wèi)生安全意識(shí)，從種子浸種到耕作除草、瓜果催熟和漁業(yè)養(yǎng)殖及貯藏運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)均存在過(guò)量使用農(nóng)藥、化肥物品現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品原材料就有安全問(wèn)題。而且，隨著近年來(lái)農(nóng)藥化肥的過(guò)量使用以及地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重，已經(jīng)影響到土地及其作物安全，使得僅僅種養(yǎng)出安全的產(chǎn)品也變得困難。

1.2農(nóng)村食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)農(nóng)村地區(qū)食品生產(chǎn)主要是在家庭小作坊進(jìn)行的，這些小加工廠環(huán)境衛(wèi)生條件差，質(zhì)量不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，缺乏檢驗(yàn)設(shè)施，也欠缺高素質(zhì)從業(yè)人員，很多都沒(méi)有獲得衛(wèi)生許可，生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品很難保證達(dá)到國(guó)家和地區(qū)安全標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榧彝バ∽鞣簧a(chǎn)加工的原料基本上都是從地方分散收集而來(lái)的，質(zhì)量衛(wèi)生無(wú)法保證，而且也無(wú)正式商標(biāo)和標(biāo)簽，他們生產(chǎn)的主要是散裝副食品，沒(méi)有經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)檢疫和許可，就直接進(jìn)入到就近的農(nóng)村市場(chǎng)。

1.3農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)農(nóng)村食品市場(chǎng)上，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全意識(shí)較淡薄，從業(yè)人員也欠缺食品安全意識(shí)，不加強(qiáng)食品安全管理，從業(yè)飲食裝備低劣，食品安全衛(wèi)生無(wú)保證，食品質(zhì)量堪憂。特別是農(nóng)村大部分食品產(chǎn)品銷(xiāo)售出去主要通過(guò)定期農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、流動(dòng)兜售和雜貨食品小鋪形式，執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)很難對(duì)鄉(xiāng)村零散式食品流通進(jìn)行監(jiān)督。在農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)上，一些個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和小攤販，只管價(jià)格不管質(zhì)量，導(dǎo)致大量過(guò)期和“三無(wú)”食品、自產(chǎn)散裝食品流入市場(chǎng)。

1.4食品餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)在農(nóng)村比較典型的食品餐飲消費(fèi)，是小的餐飲店和流動(dòng)食品銷(xiāo)售攤販，餐飲店和流動(dòng)攤販沒(méi)有規(guī)范的食品采購(gòu)渠道，也沒(méi)有采購(gòu)臺(tái)賬，而且從業(yè)人員也很少有健康體檢和持證上崗。在學(xué)校、街道小區(qū)和周?chē)泻芏嗔闵⒌氖称方?jīng)營(yíng)場(chǎng)所，設(shè)備簡(jiǎn)陋，衛(wèi)生條件差，且大多設(shè)于戶外和路邊等人群比較集中的場(chǎng)所，食品容易受到污染。對(duì)于農(nóng)村特色的紅白喜事和家庭聚餐，也缺少規(guī)范的冷藏、清洗、消毒環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村廚師衛(wèi)生意識(shí)不強(qiáng)、操作不規(guī)范等，常常造成群體性食源性疾患及食物中毒事件的發(fā)生[1]。

2農(nóng)村食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村食品安全監(jiān)管法制建設(shè)不足農(nóng)村食品安全監(jiān)管必須依法進(jìn)行，我國(guó)目前食品安全監(jiān)管是以《食品安全法》為基本法，其他具體法律配合，相關(guān)食品安全技術(shù)法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而構(gòu)建成的多層次法律體系。原有的《食品衛(wèi)生法》對(duì)食品安全違法處罰力度過(guò)輕，最高罰款額度才1 000～5 000元。2009年在《食品衛(wèi)生法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，頒布實(shí)施了《食品安全法》，但這并不能保證食品市場(chǎng)安全健康有序，在食品安全監(jiān)管中仍存在諸多問(wèn)題。第一，部門(mén)之間交叉重疊，還存在沒(méi)有監(jiān)管的“真空地帶”，例如對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和流動(dòng)攤販的監(jiān)管。第二，《食品安全法》的框架性規(guī)定難以保障具體執(zhí)行，食品安全事故責(zé)任主體難以追究。第三，《食品安全法》配套行政法規(guī)工作滯后[2]。僅僅依靠《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》等有限法律法規(guī)，難以對(duì)食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域安全監(jiān)管起到明確指導(dǎo)作用，特別欠缺針對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的立法，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管難。

2.2政府對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管不力目前我國(guó)食品安全監(jiān)管采取多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管形式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉及十多個(gè)部門(mén)，主要包括農(nóng)業(yè)部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、工商部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)以及食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)等。但由于現(xiàn)行食品監(jiān)督管理體制宏觀監(jiān)管權(quán)和微觀準(zhǔn)入、監(jiān)督權(quán)相分離，導(dǎo)致監(jiān)管職能交叉、多頭監(jiān)管[3]。特別是在農(nóng)村食品安全監(jiān)管方面職能未能充分有效發(fā)揮。《食品安全法》第5條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議、考核。”縣級(jí)人民政府作為農(nóng)村食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒(méi)有專門(mén)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即使個(gè)別地區(qū)有，也因?yàn)楣芾眢w制問(wèn)題，人員很少，幾乎不發(fā)揮作用，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管無(wú)法有效進(jìn)行。當(dāng)然，受制于農(nóng)村地理交通等因素影響，地方政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管力度不夠，不能及時(shí)、完全發(fā)現(xiàn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管無(wú)序和混亂狀況。但也有地方政府為追求狹隘政績(jī)觀和地方利益，行政監(jiān)管不作為。

2.3農(nóng)村食品安全行業(yè)監(jiān)管機(jī)制不完善按照新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)失靈需要政府介入，政府干預(yù)失靈，則需要和政府、市場(chǎng)共同參與治理的第三方。因此，食品行業(yè)協(xié)會(huì)是非常重要的監(jiān)管力量[4]。農(nóng)村食品安全行業(yè)監(jiān)管是政府監(jiān)管的有力補(bǔ)充，它是以行業(yè)為主體，通過(guò)訂立行業(yè)規(guī)約形式，確立行業(yè)聯(lián)盟，約束其成員的行業(yè)行為的一種有效監(jiān)管機(jī)制。但當(dāng)前農(nóng)村食品安全監(jiān)管中，缺失農(nóng)村食品行業(yè)組織。由于農(nóng)村區(qū)域大，食品經(jīng)營(yíng)單位分散，很難形成食品行業(yè)協(xié)會(huì)。同時(shí)，各省市的食品行業(yè)協(xié)會(huì)也很難將零散農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)、小作坊有效組織起來(lái)，統(tǒng)一管理。而且，目前農(nóng)村食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域缺乏各類(lèi)行業(yè)公約，難以對(duì)同行業(yè)的非法競(jìng)爭(zhēng)、違法行為等進(jìn)行有效的制約和規(guī)避，從而使行業(yè)監(jiān)管在農(nóng)村食品安全領(lǐng)域出現(xiàn)空白，行業(yè)內(nèi)各企業(yè)、生產(chǎn)作坊、團(tuán)體、個(gè)人等處于無(wú)組織狀態(tài)，加大了監(jiān)管難度。

3農(nóng)村食品安全監(jiān)管的治理措施

3.1健全農(nóng)村食品安全監(jiān)管法律體系良好的食品安全監(jiān)管法律體系是食品安全有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管到位、監(jiān)管主體有效發(fā)揮，均依賴完備的法律體系發(fā)揮作用。結(jié)合目前我國(guó)食品安全監(jiān)管法律體系現(xiàn)狀，需要進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管的法律制度，以確保國(guó)民的食品安全。第一，建立健全統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律體系。以2009年《食品安全法》及《食品安全法實(shí)施條例》為基礎(chǔ)，修訂相應(yīng)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)中與《食品安全法》相沖突的地方及無(wú)法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)狀的相關(guān)條文。第二，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管配套立法工作。對(duì)食品安全監(jiān)管中的“盲區(qū)”要進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)正，如對(duì)“食品小作坊”和“食品攤販”的管理要盡快出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范。第三，制定適合農(nóng)村流通領(lǐng)域食品安全的法律法規(guī)。農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管不同于城市監(jiān)管，不同農(nóng)村地區(qū)也會(huì)有差異，可根據(jù)農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)、消費(fèi)狀況不同，結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)規(guī)范。

3.2改革政府農(nóng)村食品安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)可以通過(guò)建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)。制定完善法律是基礎(chǔ)，切實(shí)保障執(zhí)行是關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村食品安全的有效監(jiān)管，必須建立統(tǒng)一的監(jiān)督執(zhí)法體系，明確不同監(jiān)管部門(mén)之間的關(guān)系，加強(qiáng)各部門(mén)溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)行食品安全分段和統(tǒng)一相結(jié)合的監(jiān)管體制，改變傳統(tǒng)工商、質(zhì)檢、防疫等不同部門(mén)分散管理的格局，建立完善的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制[5]。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管職能，加大對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管力度。對(duì)于農(nóng)村食品安全，要做到定期檢查和不定期抽查相結(jié)合，建立農(nóng)村食品安全事件預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患和危機(jī)，進(jìn)行整頓與處理；同時(shí)，明確政府部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，防止部門(mén)之間相互推諉或爭(zhēng)搶處理；再者，確立農(nóng)村食品安全行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，讓縣長(zhǎng)或者分管食品安全監(jiān)管副縣長(zhǎng)、地方鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任區(qū)域農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)村食品生產(chǎn)加工和流通銷(xiāo)售，出現(xiàn)食品安全事件，能迅速明確責(zé)任人，從而促使地方政府加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管力度。

3.3完善農(nóng)村食品行業(yè)組織，健全行業(yè)監(jiān)管機(jī)制行業(yè)監(jiān)管是改善和提高我國(guó)農(nóng)村食品安全監(jiān)管效果的重要途徑，應(yīng)當(dāng)積極支持和發(fā)展農(nóng)村食品安全組織，重視其社會(huì)組織監(jiān)督功能。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策、資金和其他資源支持農(nóng)村食品行業(yè)組織發(fā)展，幫助其逐步完善社會(huì)化服務(wù)、參與和監(jiān)督功能。農(nóng)村食品行業(yè)組織，要結(jié)合不同地區(qū)特點(diǎn)，將零散的農(nóng)村食品生產(chǎn)、流通和銷(xiāo)售企業(yè)、小作坊等統(tǒng)一起來(lái)，進(jìn)行規(guī)范化的組織化管理，以降低農(nóng)村食品安全監(jiān)管難度。農(nóng)村食品行業(yè)組織在完善行業(yè)組織內(nèi)企業(yè)、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和個(gè)人行為準(zhǔn)則，并做好獎(jiǎng)懲辦法，以行業(yè)內(nèi)共同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則約束農(nóng)村食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域的各種行為，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的管理和監(jiān)督功能[6]。最終形成政府組織監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)組織監(jiān)管互相協(xié)調(diào)和支持的農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)制。

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