現行鄉鎮土地規劃存在的問題及解決措施

摘要 鄉鎮土地規劃作為最基層的一級規劃，在一定程度上對地方經濟發展、項目落地實施等方面起到一定規范性指導作用。當前我國正處于城鎮化、集鎮化的快速發展時期，與此同時用地指標的趨緊、規劃的嚴肅性在某種程度上又制約了地方經濟的發展。新時期鄉鎮土地規劃又被賦予新的使命，解決“堵”與“疏”的問題，是土地管理工作的重要內容。該研究從規劃的可行性、規劃程序、規劃銜接、美好鄉村建設等方面分析了現行鄉鎮土地規劃存在的問題，并提出了解決這些問題的具體措施。

關鍵詞 鄉鎮；土地規劃；問題；措施

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）30-10735-01

作者簡介鄧華（1973- ），女，安徽蒙城人，工程師，從事土地管理研究。

現行鄉鎮土地利用總體規劃（以下簡稱鄉鎮土地規劃）是依據《土地利用總體規劃編制審查辦法》等相關法律法規、政策和技術文件編制，根據鄉鎮土地利用現狀和社會經濟均衡發展的要求，統籌安排各類用地，協調各業用地矛盾，把有關控制指標分解到村和具體地塊，劃定土地用途區，實行“四定”（定量、定位、定性、定序）的用途管制，制定實施鄉鎮土地規劃的具體措施[1]。目前，我國城鎮化、工業化仍處于快速膨脹發展期，資源環境方面的約束日益加劇，土地供需矛盾突出，用地指標趨緊，科學編制鄉鎮土地規劃，采取得力措施實施好該規劃，是解決當前集鎮發展、美好鄉村建設等用地供需矛盾的著力點。筆者基于在基層多年從事土地管理工作的實踐經驗，分析了鄉（鎮）級土地規劃存在的突出問題，并提出相應的解決措施。

1鄉（鎮）級土地規劃突出存在的問題

1.1鄉鎮土地規劃方案單一，與現實操作有差距第二輪土地規劃修編按照《國務院辦公廳轉發國土資源部關于印發市縣鄉級規劃修編指導意見的通知》（國土資廳發〔2009〕51號文件）的要求，將用地規劃設置為允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區，雖然規劃具有了靈活性，但受人力、財力、物力以及科技水平、用地指標等因素的影響，導致十分復雜的土地利用問題過于簡單化，加上規劃本身的約束性，有些規劃只有一種方案，沒有制定相應的預案[2]。如果規劃受用地指標的限制及其他不確定因素的影響，造成規劃實施困難，一些地方的鄉鎮規劃政府重視不夠，村級更是敷衍了事，大多都是根據上級下達的分類指標進行層層分解了事，從而導致鄉鎮土地規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，這就是大家常說的“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”。

1.2鄉鎮土地規劃編制創新性不夠、可操作性差土地規劃只是過分強調評價，特別重視農業用地的評價，卻輕視了整個資源的優化配置以及空間布局。對于未來經濟發展帶動地方項目落地的空間、位置缺乏科學評估，與其他部門規劃銜接不到位，創新能力不夠，思想保守，觀點缺乏新穎性，實際操作中土地規劃反而起到阻礙作用，無法體現土地規劃的科學性、先進性。有些鄉鎮土地規劃更沒有尊重地民風民俗，缺乏地方特色，可操作性差。

1.3鄉鎮土地規劃程序不嚴謹，相關人員專業化水平不高制定鄉鎮規劃雖然通過招投標程序由有資質的規劃單位來規劃，但很多到基層的具體規劃編制人員往往是剛畢業的大學生，缺乏實際經驗，大多只是例行征求相關部門的意見，將美好鄉村規劃、集鎮規劃等相關規劃在二調圖紙上套合，鄉鎮規劃就算完成了。這些人員大多缺乏土地規劃的專業知識，在征求意見環節上大多是流于形式，特別是村級干部往往沒有認真征求群眾意見，只是幾個村干部在一起討論，有的甚至就是一把手“一言堂”，從而導致了規劃的片面性和盲目性，缺乏公眾參與。

1.4部門之間規劃、美好鄉村建設等與鄉鎮土地規劃銜接不到位主要表現在地方政府引導重視不夠、實施不到位；規劃不細致，溝通銜接不到位。按照《國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》（國辦發〔2005〕32號文件）的要求，鄉鎮一級的土地規劃要多征求交通、能源、水利、環保、城建等部門以及村群眾的意見，同時要將水利、環保、美好鄉村、集鎮規劃與鄉鎮土地規劃相銜接[3]。但實際上美好鄉村、集鎮規劃的隨意性太大，很多鄉鎮在土地規劃經各級政府批準后，又做一遍美好鄉村規劃、集鎮規劃，并且與鄉鎮土地規劃銜接不暢，有的甚至將美好鄉村建設規劃在基本農田上，最后造成基層執法人員難以操作，群眾不理解，干部有意見。這些規劃之間的不協調，導致了許多工作有障礙和沖突，規劃實施起來往往事與愿違，達不到預期目的，有些時候規劃剛批又要修改，但鑒于規劃的嚴肅性，造成一些項目無法落地，規劃失去其指導意義。

1.5鄉鎮美好鄉村建設實施難鄉鎮土地規劃雖然通過各級部門配合、群眾參與已通過各級政府審批，但在具體的實施過程中，地方政府往往重視當前的文明創建、計劃生育、招商引資、耕地占用稅的征收等工作，對美好鄉村建設等出力而不得實惠的工程自然望而卻步。就美好鄉村建設中的土地調整難一項，村級干部往往就避而遠之，群眾建房又有剛性需求，往往造成路修到哪里房子蓋到哪里，從衛片影像上看就是蓋成一條線，美好鄉村建設規劃形同虛設。