探究西方公共行政發展的現代性基礎

[摘 要]公共行政的起源、發展與現代性有著千絲萬縷的聯系，可以說公共行政是在現代性這個宏大的敘事背景下出現并發展的，因此，要想對公共行政有一個全面透徹的研究，首先要從它的現代性基礎開始，本文通過探討公共行政與現代性的密不可分的關系，從思想基礎與實踐基礎兩個方面入手，重在闡述說明影響公共行政發展的現代性基礎。

[關鍵詞]公共行政；現代性；基礎

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）08 — 0036 — 02

一、公共行政與現代性的關系

所謂現代性指的是“有關人類主體和人類理性之力量和本質的各種假設和信念的獨特核心，是這些東西構成了西方近500多年來——這個時期出現了如此之多技術的、社會的、政治的和經濟的‘奇跡’——主導的心靈模式。”〔1〕它是以理性為核心，以主體性為原則，堅信科學和技術可以解放全人類的歷史意識與心靈模式。公共行政是在現代性的發展過程中產生的，是以現代性的一些特征和表現為基礎發生并發展起來的。因此，現代性是公共行政賴以產生并發展的重要的基石。

（一）現代性是公共行政發展的宏大背景

現代性發端于16世紀，在啟蒙運動的謀劃中達到頂峰，隨著現代性的演進，公共行政出現并發展起來，學界普遍認為威爾遜于1887 年發表的《行政學研究》一文，代表了這一領域的開端，他將公共行政從政治領域分離出來成為一門獨立的學科。在威爾遜之前，不是沒有公共行政活動，只是和政治活動同屬一個領域并均歸于政治活動，也就是自從有了國家活動就有了公共行政，只是在黑暗的中世紀時期，宗教權威多數要高于國家權威，人民在蒙受著宗教神學的統治，沒有自身的主體性意識，當現代性初見端倪時，其表現就是人類自我意識的覺醒，反對宗教神學的統治和束縛，意識到人類現世共同體也就是國家的重要性。因此，對完善國家管理以及政治活動的需求成了人們日益關注的焦點，在現代性的逐步發展中，人們已經開始探尋更好的國家管理，乃至于1887年，就出現了威爾遜提出要發展公共行政學這樣一門學科。

（二）公共行政發展具有現代性特征

雖然威爾遜提出將政治與行政分開受到了很多批評，并且我們都知道兩者真正的分開也是不可能的，但是他確實確立了公共行政的研究領域。由于當時企業管理的發展要優于公共領域，因此，公共行政借鑒了許多企業的管理方式，例如科學管理、理性計算、帳簿制等等，這些都體現了公共行政的工具性特征，以及理性化與科學化，最終導致了公共行政的規范化即科層化，“公共行政的規范化觀念和思想是植根于19世紀后期至20世紀初期的現代性世界的。”〔2〕公共行政是國家必不可少的一部分，從馬基雅維利到霍布斯到洛克，現代國家的概念逐漸形成：這是一個世俗的被謀劃的國家，它是個人的自然聯合體，國家的動源性根基是個人權利和意志，其合法性是同意性的契約。國家的觀念一部分體現著公共行政，公共行政就是一個世俗性的領域，是一個“人工制品”，是人們的理性化與契約化的集中體現，而這些皆是現代性所具有的最重要的特征。

（三）公共行政是現代性的產物

公共行政這一純粹世俗化的理性領域，在人類社會發展中起著至關重要的作用。現代性的世俗化以及理性化等不但體現在國家政治活動中，在經濟行為方面表現為精確計算投資與收益之比的簿記方法，在法律行為方面表現為司法過程的程序化，在文化行為方面表現為世界的“祛魅”過程，即世俗化過程。毋庸置疑公共行政屬于國家活動，是引領社會前進的動力所在，因此雖然現代性的產物涉及領域廣泛，但是公共行政作為現代性的一個產物是至關重要的，先不論現代性所產生的危害，就其價值和貢獻而言，可以說現代社會的高度發展和繁榮都要歸功于現代性，將現代性從公共行政領域內清除是完全不可能的，也是做不到的，所以公共行政作為現代性的一個產物具有不可更改的公共行政現代性。

二、公共行政發展的現代性的思想基礎

（一）主體性與自我意識覺醒

正如布盧姆伯格闡述的：“現代主義的自我確證是一種存在主義的圖謀，依據這一圖謀，人把他的存在置于某一歷史情境中，暗示自己將如何處理他周圍的現實和用什么來構成向他開放的可能性。”〔3〕當個體超越純粹的自在自發的日常生活的閾限，同科學、技術、理性發生實質性關聯時，現代意義上的人才真正產生，即由此才可以確立人類的主體性原則。“現代性作為體現在個體生存之中的文化模式或文化精神，通常是以個體的主體性、個體自由、個體的自我意識等為表征的。質言之，現代性體現在個體層面的本質特征是‘個體化’，或者換言之，作為現代性突出標志的理性化在個體層面的具體體現就是個體化。”〔4〕當人作為個體從自在自發的狀態轉變為自由自覺的狀態，使得個體成為現代社會運行的支撐性因素，是現代社會的創新能力、內在活力和驅動力的源泉。

（二）理性化與契約化精神

“在韋伯看來，現代性是通過更大的理性化發生的。現代主義的理性化——不同于前現代的合理性觀點——認為沒有一種自然模式是人類必須遵循的，在它看來，自我是不受約束的。”〔5〕所謂“理性化”，首先是建立在對“理性”能力的確認之上的，也就是把理性確認為一種不同于感情、情感、意志的能力。理性化在國家活動中最突出的表現就是契約化，提到契約化，就能想到一系列的思想家，當然最著名的還是盧梭的“社會契約論”，當他意識到由于私有制的出現，人類不可能再回到“人人平等”的自然狀態中，因此，他認為人類可以通過讓渡自己的權力，在契約的基礎上建立社會秩序，這種契約最根本的問題是解決了社會協作和社會團結的問題。而這種基于自然權利讓渡和契約建立起來的社會的本質特征是以理性的原則取代了自然的原則。

（三）科學化與普遍化原則

科學技術取代了人們心中“上帝”的位置，當人類主體性與自由意識覺醒，開始意識到現世的重要和意義，但此時，存在人們心中的那個“上帝”的位置空缺了，然而科學技術的出現以及在社會上產生的強烈反響，使人們更加相信人類自身的能力，由此科學技術便坐上了“上帝”的寶座，開始了科學化的追求。在公共行政領域也同樣如此，西蒙力圖通過分離事實與價值和通過界定事實命題為可驗證的命題來建立一門行政科學，對于價值，他認為“和任何科學一樣，行政科學也純粹只關心事實性的陳述。道德論斷在科學體中沒有任何地位。但凡道德陳述出現的時候，它們都可以分解為兩個部分，一部分是事實的，一部分是倫理的；而且只有前者才與科學有某種關聯。”〔6〕公共行政到底是科學還是藝術，到現在還沒有一個定論，這就是現代性思想所帶給我們的兩難選擇。

三、公共行政發展的現代性的實踐基礎

（一）勞動分工促成專業化

最早出現在私人工廠里的勞動分工為公共行政提供了借鑒，之后發展為更為普遍的專業化。專業化的現代模式只是在進步時代前不久及期間才形成并嘗試的。19世紀中期各類專業協會開始發展，起初在英國更為迅速，而后轉到美國。專業的特征在19世紀末20世紀初已經完全顯現出來，它包括專業協會、認知科學基礎、制度化培訓、證書和道德規范等。公共行政作為一門學科得以發展是以專業化的興起為基礎的，韋伯對于公共領域職員提出的要求是要具有專業化的知識，認為只有專業化才是科學的，并且專業化也可以促進科學和技術的進一步發展。在公共行政領域，根據不同的分工劃分清晰的職責范圍，職員接受組織分工的任務并精于自己的工作。

（二）科學管理促成工具化

以泰勒為代表的科學管理運動給企業和公共行政注入了鮮活可行的科學元素，他挑選出優秀的工人制定出一套最科學的工作步驟，之后所有人都要嚴格按照這個步驟進行，他認為這種科學方法是提高生產率的最好的辦法。公共行政領域深受泰勒思想的影響，奠定了公共行政領域的工具化地位。沃爾多曾說：“以往人們總是以為良好的政府就是道德的人的結果。而現在的觀點則相反，道德是無關緊要的。只有機構的合理安排、個人熟練的業務才是至關重要的。機關組織不再依靠那難以控制的、不可估計的道德品質，只要有業務上的專家就行了。這就像一臺機器，不論開機器的人品質如何，機器運轉良好才是目的。”〔7〕這也體現了現代性自身的一個悖論，在倡導人類主體性的同時卻壓抑了人的全面發展，使人在脫離自然的束縛后又進入了機器的牢籠。

（三）理性計算促成科層化

“在現代性之很長一段時間，西方遺產基本上是以規則為主。例如主導的宗教信仰就是以規則為基礎。圣經的摩西五經和十誡奠定了西方的基調，這一基調已成為我們的法律傳統的精髓。許多國家，如美國的政治體系也是建立在對詳盡的規則的遵守之上的。例如啟蒙時期的托馬斯·杰斐遜對鐘表尤其著迷，他和其他人設計了一個政府，這個政府所具有的程序的精確性可以用鐘表來計算。”〔8〕理性計算是現代性的產物，一方面體現在賬簿的記錄，另一方面體現在嚴格的規章制度，在這種嚴格的規章制度下，就會形成一個嚴密的體系，這個體系就是等級森嚴的科層制。科層制是現代性在公共行政領域內的最高級的體現形式，它具有理性的計算模式，嚴密的等級控制，科學的方式方法，嚴格的專業分工等等。理性科層制的設計者——韋伯，他所關注的核心主題之一是合法性，尤其是權威的合法性。當現代性融入時，韋伯看到了科層制權威合法性的日益增長，其基礎在于科學程序和專業化。

四、結論

公共行政的發展具有現代性的基礎，這是毋庸置疑的，無論是在思想基礎方面還是實踐基礎方面，西方公共行政的發展都深受現代性的影響，作為與現代性有著千絲萬縷聯系的公共行政領域，其所取得的一切成就也是離不開現代性的，并且在今后復雜的社會現實以及全球化和不斷變換的外界環境下，公共行政與現代性的關系是密切還是疏離，這還有待繼續探討，但就歷史過程來看，雖然現代性帶來了某些悖論與危害，但是它的成就是大于危害的。因此，在后面的研究過程中我們要做到理順悖論，將二者更好地融合。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2005：05.

〔2〕 庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑〔M〕.張秀琴譯.北京：中國人民大學出版社，2001：33.

〔3〕 漢斯·布盧姆伯格.現代的合法性〔M〕.羅伯特·華萊士譯.倫敦：劍橋大學，1985：75.

〔4〕 衣俊卿.現代性的維度〔M〕.哈爾濱：黑龍江大學出版社，2011：160.

〔5〕 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2005：05.

〔6〕 赫伯特·西蒙.管理行為〔M〕.北京：機械工業出版社，2007：253.

〔7〕 Waldo，Dwight.The Administration State〔M〕. New York：HolmesMeier，1984.P23.

〔8〕 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2005：230.

〔責任編輯：張 港〕