欠發達地區乞討救助的治理策略

[摘 要]流浪乞討者的存在由來已久，貧困是主要致因，針對該特殊群體的救助屬于最低層次保障，此問題在西北欠發達地區的甘肅會長期存在，具有一定的負面影響，解決不好將成為影響社會穩定的巨大隱患。需要在治理視域下，從價值取向、組織架構、資源整合、運行環節進行多方面的機制創新，繼而提高救助效果，緩解社會矛盾，增進地方政府競爭力，促動制度變遷。

[關鍵詞]治理視域；乞討救助；機制創新；制度變遷

[中圖分類號]C939；D601 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009—2234（2014）08— 0042 — 02

一、引言

乞討救助是社會管理領域的重要命題，也是現代民主政治制度中公民所具有的一種普遍性權利和廣泛性行為，中外許多學者都對該問題進行過卓有成效的研究。治理視域下，地方政府、市場企業、民間組織、公民個人充分發揮各自的優勢，構建分工合作機制，從主體、方式、目標等方面進行范式轉變，緩解對流浪乞討者的社會排斥，促動欠發達地區政府制度創新。

二、甘肅乞討救助的概況

流浪乞討群體是整個社會的絕對弱勢階層，對他們的救助旨在保障基本生存，維持穩定局面，在整個社會救助體系里起到了補充性輔助作用。甘肅乞討救助最初僅僅甫于城市“三無人員”，而且投入資金極度匱乏，受制于經濟水平、地理位置、自然條件、歷史因素等，面臨的形勢很嚴峻。甘肅作為典型的西部欠發達省份，社會發展總體落后，按照國家新貧困線標準衡量，全省貧困人口將達到1200萬人左右，貧困比重覆蓋面很大，這為流浪乞討的大量存在提供了前提條件。實際的貧困發生率高達20%以上，返貧率一般為20%-30%，每逢災年時可達45%左右，這兩個比率在全國范圍都是第一位。人均農民純收入在全國位居后列，少數民族地區、革命老區、南部高寒多災區、邊（偏）遠山（林）區和一些大型“灌區”移民集中安置區內的特困移民收入更低。疾病與貧困交織更是雪上加霜，甘肅屬于地方病多發、高發區，如：2010年大骨節病病區縣37個，現癥病人14.1萬人，碘缺乏病防治工作縣（市）87個，甲腫病人11.13萬人。

甘肅省財政收支實現新跨越，各級財政當年均實現收支平衡，這為乞討救助的進一步完善與發展奠定了財政基礎，2012年全省公共財政預算收入達到520.9億元，同比增長19.7%，公共財政預算支出達到2063.4億元，同比增長15.2%。2013年8月甘肅出臺了《關于進一步加強流浪乞討人員救助管理工作的意見》，要求各級政府和有關部門以保障流浪乞討人員基本權益和幫助其回歸家庭、融入社會為目標，進一步加強組織領導，健全救助機制，整合救助資源，完善救助網絡，改進救助方式，提高救助能力，確保流浪乞討人員能夠得到及時有效的救助。全省2013年劃撥孤兒、流浪乞討、優撫對象等特定人群救助保障資金37851萬元，救助流浪乞討人員2.9萬人次左右。將流浪乞討人員救助經費列入財政預算予以保障，把有勞動能力的納入就業扶持體系，幫助其回歸正常生產生活，對那些未成年人、智障人員、殘疾人和年老體弱者，無償收容到救助站。

三、甘肅乞討救助的主要問題

（一）救助對象標準執行性差

乞討救助的對象按照實施細則，需要滿足4個條件：自身無力解決食宿，無親友投靠，不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在依賴流浪乞討度日過活。對前兩個條件的甄別，通常靠觀察、攀談等簡單手段，在這里乞討者的自我陳述是主要判斷依據，部分乞討者屬于職業乞丐，有一定勞動能力但好逸惡勞，慣于利用同情心欺騙他人施舍，往往隱瞞真實信息，管理人員也很難知曉，甚至甘肅還有乞丐村，大部分村民外出流浪乞討，回家再蓋房置產。后兩個條件也很難操作，有些流浪乞討者存在智障或者精神疾病，自己不能提供是否享受低保、五保等基本身份信息，還有些出于各種考慮拒絕透露相關信息，施救機構也無從判斷。現實生活當中，還有些是由于遇到各種困難而暫時無法擺脫，需要得到救助，如到外地被騙、被偷、被搶等，嚴格對照規章制度是不應該給予救助，但他們將成為潛在乞討者。

（二）兒童的合法權益保護難

未成年兒童民事行為能力欠缺，屬于社會特殊群體，從事流浪乞討度日，絕大部分是不情愿的被迫之舉，比如受人控制、威逼脅迫、拐賣等，甚至被毆打致殘淪為不法分子的掙錢工具，他們合法權益的保護特別困難。政策執行中，多數流浪未成年人救助保護中心方式過于簡單，提供服務以單一的生活救助、物質救助為主，容易忽略思想文化、心理輔導等針對性的精神教育。《未成年人保護法》規定過于籠統，救助管理辦法針對的主要是成年人，對流浪兒童救助保護工作而言，可操作性不強，甚至有不少不適用的地方。該法規定，兒童救助保護中心承擔臨時監護責任，但現行法律沒有界定究竟是屬于委托監護還是法定監護，以及臨時監護的具體內容，法律的空白使救助保護中心在開展工作時小心翼翼，顧慮重重，擔心某些工作好心辦壞事。

（三）救急扶病的效果不理想

乞討救助本身在社會救助體系中起到補充性輔助作用，受重視程度遠不如低保、五保等，相關細則也規定了機構編制、人員配備、資金投入，但省、市、縣、鄉各級政府部門實際執行過程普遍存在資金缺口大、工作人員少等問題。乞討原因主要包括長期貧困、臨時危難、病殘智障，乞討救助不能持續保證貧窮者的根本生計，送其回到來源地也無法真正脫離困境，受助對象在救助站發病按照規定要及時送治就診，但病癥多為大病、重病、甚至不治之癥，花費高昂難以負擔。精神病人情況更復雜，其行為具有不可預測性，調查發現曾發生過一些病人突然發作傷害無辜群眾、工作人員的案例，對這種特殊人群何時、何地、如何采取必要的強制性措施于法無據，在制度條例中也是盲點，使得實際操作的指導性欠缺，受制于以上因素乞討救助效果不甚理想。

四、甘肅乞討救助的治理策略

（一）強化流出地各種保障機制

乞討人群的流出本源是貧窮、各種社會保障不足，應對的核心之策在于編織基本生活保障安全網，并將其與扶貧開發對接，建立健全社會福利服務制度，對貧困人口實行分類扶持。甘肅目前已經著手啟動，試點工作實施范圍涉及甘肅55個縣市區，包括少數民族貧困區域、慶陽革命老區、河西特困移民區、極度干旱區、災后重建區，均為甘肅扶貧攻堅的重點區域。今后逐步探索建立貧困人口識別機制、分類幫扶機制、動態監管機制，力爭做到準確識別貧困人口，應保盡保低保對象，對扶貧對象根據不同情況給予貸款貼息、產業扶持、轉移培訓等方面的扶持，對貧困的殘疾人以及被拐賣后獲解救的婦女兒童家庭提供重點幫扶，從而實現對試點地區貧困人口既要全面扶持，又要做到因戶施策，提高扶貧資源使用效能，從源頭上減少流浪乞討人員的增加。

（二）提高流入地救助治理水平

流入地治理水平的提高體現在主動預判、仔細計劃、聯合施救等方面，民政部門要將乞討人員救助服務納入和諧社區和新農村建設，積極支持村（居）委會、專業社會組織、志愿服務團隊等多元力量參與開展主動救助服務。仔細周詳地制定房屋支持、教育與就業支持、街頭救助、集中安置參與勞動等計劃，引導企事業單位、工商業者為流浪乞討人員救助提供資金、物品、設施設備和智力支持。規勸乞討者到相關機構求助并提供必要的便利，開展形式多樣、內容豐富的政策法制宣傳，弘揚社會公德，對流浪乞討人員及其家庭進行疏導、幫扶，促使其家庭依法履行贍養、撫養責任和義務，使流浪乞討人員融入正常社會生活。動員鼓勵職業培訓機構和愛心企業介入，為具備勞動能力的適齡人員提供技能培訓和就業幫扶，開發適合的勞動崗位，促使他們能夠自立、自強，擺脫被迫流浪乞討的困境。

（三）借鑒參考國內外成功經驗

國內外有很多成功的做法值得借鑒參考，美國推行“小政府大社會”政策，資金來源豐富，包括聯邦、州、市政府的資金投入，慈善機構、教會及一些個人、企業、社會團體的捐贈等，救助站配套設施齊全，采取幫助和治理并行的舉措，有的州對乞討者劃定區域并掛牌管理，如明尼蘇達州明尼阿波利斯市規定流浪漢需定期注冊、攜帶執照。國內城市也摸索出一些寶貴的經驗，如武漢的社會愛心家庭助養、心理咨詢師與流浪兒童結對子等系列救助模式，2006年深圳市寶安區救助站首創救助方法：與人才市場建立聯系，為有勞動能力的流浪者提供簡單培訓，然后免費推薦就業崗位。流浪少年兒童的救助一直令人頭痛，送返居住地的傳統處置方式被證明十分低效，被聯合國兒基會和民政部命名的“鄭州模式”進行制度創新：采取全天候開放式救助點、固定救助亭、流動救助站、類家庭、家庭寄養、技能培訓、網站服務、跟蹤回訪、高校社工合作、定期評估等多種形式，構建綜合性、多功能的流浪少年兒童救助保護體系。

（四）促進社會成員的普遍參與

作為西部欠發達地區的甘肅，乞討救助所需的人財物資源極端匱乏，單一政府主體遠遠不夠，市場企業、非營利組織、普通民眾都應該置身其中，發揮各自的作用。現代乞討救助的內在要求和必要條件是全社會的積極支持與參與，用心去關愛那些需要關愛的人，用力去幫助那些需要幫助的人，不僅僅是傳統意義上的捐錢捐物，還包括自身更高層次的精神追求和心理需要。普通大眾可以通過慈善消費、慈善義演、義展、義拍、義賣、在線捐贈等新型的捐贈渠道奉獻愛心，開展“社區慈善超市”、“社區一日捐”等活動，充分發揮社區慈善組織在富人和窮人之間、捐助者和受助者之間的橋梁紐帶作用。當慈善逐漸形成一種普遍行為時，就會演化成為一種時尚文化，人們用慈善來表達自己的興趣、觀點和社會態度，不僅推動了乞討救助的發展，同時也回報社會、服務他人，體現自身的價值。

五、結語

治理視域下，首先應在甘肅乞討救助的價值取向上，明確選擇“人本主義”。以乞討者為中心，保障基本生存權，尊重受助者人格，健全利益表達，增進自救能力，在注重相關政策落實基礎上，從救助對象的多元服務需求出發，根據實際情況，解決現實問題，提高生活質量。其次，在協同治理的組織架構上，建立綜合救助體系。明確相關機構職能義務并加強制度落實是救助工作的基礎，民政部門負責整體協調功能，其他部門如衛生、教育等，針對各自服務領域密切配合，基層社區的專職專業人員承擔具體的執行工作。再次，在協同治理的資源整合上，不斷拓寬來源渠道。考慮到政府自身能力有限，引入志愿組織、專業社會工作的力量，發揮個人互濟、企業捐贈與社會慈善的重要作用，利用網絡技術，有效整合相關救助信息，以聚集盡可能多的資源發展社會救助事業。最后，在協同治理的運行環節上，統籌頂層制度設計。充分考慮到乞討救助對象的標準執行性、差異性，針對不同類別采取不同界定方法，增強甄別能力，切實保護未成年兒童的合法權益，強化保障機制的建設，改善救急扶病的效果。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳微.當代中國流浪乞討救助制度研究〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2007.

〔2〕楊雅華.立憲主義思想與流浪乞討救助制度的演進〔J〕.東南學術，2012，（02）.

〔3〕陳微.當代中國流浪乞討人員社會救助路徑分析〔J〕.浙江社會科學，2006，（06）.

〔4〕吳丹梅.我國流浪乞討現象的影響極其規制體系之建構〔J〕.邊疆經濟與文化，2010，（01）.

〔責任編輯：張平凡〕