從“嫣然基金”事件反思我國基金會的道德風險控制機制

[摘 要]基金會作為一個公益機構，應符合人們對其的道德高尚的期待，而基金會發生道德風險會導致其公益形象嚴重受損。實現基金會的道德風險法律控制，應從內部治理、外部監督、構建人心基礎三方面著手，從制度上促成社會信任的基金會的建立和完善。

[關鍵詞]基金會；道德風險控制；公益

[中圖分類號]B824 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）08 — 0079 — 02

2013年末至2014年年初，內地演員、商人，也被媒體稱為慈善家的李亞鵬，及其發起設立的嫣然天使基金卷入了一場“慈善黑幕”，知名網絡爆料人“落魄書生周筱赟”通過微博，直言李亞鵬私吞善款、借機斂財，揚言李亞鵬已構成刑事犯罪。雖然事后李亞鵬及其團隊對此事多次進行澄清和解釋，民政部門和紅十字協會都對此進行了回應，但對其中幾筆較大的捐款的來龍去脈，似乎也沒說清楚。此事件在社會和公益圈激起了千層浪，也引起了筆者的興趣，筆者無意也無力對其中的曲直是非做出評判，但從媒體的報道中看到了我國慈善制度的殘缺不全，決定以此為契機反思我國基金會的道德風險控制機制。

一、慈善、基金會

從語義上來說，慈善，是指對人關懷而有同情心，仁慈而善良①。自古以來，中華民族就是個好善樂施的民族，慈善思想源遠流長，從先秦諸子的經典論述中可見一斑：《孟子·梁惠王上》中有云，老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼；《道德經》中亦有云，上善若水，水利萬物而不爭。中國歷代的當權者從政治上也非常重視慈善事業，《周禮·地官》記載，早在西周時期周王就設立地方司徒一職，“以保息六養萬民：一曰慈幼，二曰養老，三曰振（賑）窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，古裝劇中頻頻出現的“施粥賑災”場景也是歷史的真實寫照，同時也反映了扶貧濟困思想的深入人心。

隨著社會經濟的發展和人均收入的提高，目前慈善事業也越來越被人關注，越來越多的人投入到這一事業中。成立基金會，是目前慈善人士的首選。按照我國《基金會管理條例》第二條，基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人②。基金會是專門從事公益活動的組織，有特定目標和宗旨、有專門的團隊，符合社會化大生產背景下對社會分工的專業化要求。2011年我國基金會原始基金數額總量為183.04億元，2011年全國新成立基金會即達到了351家，原始基金總額約達到27.11億元，平均每家新成立的基金會原始基金為772.41萬元③。在這些令人歡欣鼓舞的數字后面，在感受社會滿滿愛心地同時，偶爾出現鍋中的老鼠屎，如嫣然基金事件、河南宋基金事件、青基會、希望工程等等，讓人從慈善炫目外表的迷幻中清醒。面對基金會強大吸金能力，總有利欲熏心之徒對基金會下“黑手”。作為一個法治國家，以法“治善”，仍然是個不二的選擇。為使基金會在公益事業這條大道上正常行駛，不走歪路歧路，對個別居心叵測人的小算盤進行控制，筆者認為應當從三個方面進行道德風險的法律控制，即內部治理、外部監督、構建人心基礎。下文分述之。

二、基金會內部治理風險控制機制

首先基金會良好的治理機制是建立在獨立的人格之上的。賦予其獨立人格，獨立承擔法律責任，權責明確，符合現代法人治理結構的法理基礎。嫣然天使基金是中國紅十字基金會的一個子項目，其本身是沒有獨立性的，它的管理更多的受中國紅基會的領導。因此，李亞鵬在幾筆賬目上含糊其辭也是可以理解的，而且紅基會對外也否認嫣然基金存在問題。我國基金會內部治理結構采用類似公司治理機構的形式，管理層設理事會和監事會，類似于公司董事會和監事會，分別負責基金會的日常管理和監督；對理事會和監事會成員的任職資格做了嚴格規定，并且對理事和監事領取報酬情況以及關聯交易都做了嚴格控制，也直接規定了基金會的法定代表人，不得同時擔任其他組織的法定代表人④。應該來說這種治理模式是符合基金會現代發展的要求的，因為現代基金會部分類似于企業，不僅要將現有的資金用于公益，而且為了基金會的長遠發展，也要將部分資金用于投資，來實現財產的增值，當然最終的財產是用于公益而非像企業向股東分紅和剩余財產。這種模式也優于信托模式下的基金會，一般而言，財團法人比信托制度更具有組織性，對規模較大、具有持久性的公益事也更為有利⑤。如嚴格采用信托模式，基金會嚴格按照信托人的意愿做相應的公益事業，獨立性大打折扣，主動權受到限制，可能大量資金閑置，效益會降低。

其次，目前基金會治理結構中權利主體的缺失或虛化，是導致基金會發生道德風險的一個重要原因。基金會為資金的持有人，負責資金的運用來利益社會；基金會的資金來自于捐贈人，捐贈人不會索取任何資金上的回報；受益人為基金會公益項目的不特定的對象。雖然看上去很清楚，但實際中，捐贈人和受益人僅僅是基金會文字材料上的一個名字而已。捐贈人懷著美好而愿望做出捐贈以后，基于對基金會的信任，無暇或無意對基金會的運作進行監督，有的捐贈人甚至匿名捐贈，不顯山露水。而具體的受益人往往對自己獲得的利益而對基金會感恩戴德。因此，導致基金會才是大權在握，增加發生道德風險的概率。2003年美國民間最大的慈善組織“聯合之路”曝出了有史以來最大的濫用、挪用善款丑聞，總金額超過了150萬美元，6名高層領導人卷入其中。

這種權利人虛化或產權不清的狀況在現實中無法改變，只能通過制度來彌補。我國基金會管理條例第28條規定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%，此即為符合國際慣例提取的管理費。筆者認為該財務制度是可以初步控制可能發生的道德風險的。

不管是企業法人治理結構還是基金會的治理結構中，作為專門的監督機構的監事會的作用沒有被突出或被忽視。筆者認為，要從內基金會內部防控道德風險的發生，可以從制度上強化監事會和監事的監督權利和義務。按基金會管理條例，監事不能從基金會中領取薪酬，這是可以理解的，因此筆者認為應從熱愛公益事業、樂意從事和關注公益事業的社會人士中挑選，可以類比上市公司獨立董事制度，國家可以建立一個基金會監事庫，將品德高尚、又有相關法律、財會等專業知識的社會人士收錄其中，供基金會選擇；每年年終對其進行考核，按照其成效給予適當獎勵；當然對其失職，按照過錯程度的大小給予適當處罰。

最后，對于基金會的投資行為應該建立專門的部門，資金和人員要進行專門管理。按照基金會管理條例28條：基金會應當按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值⑥。美國著名的福特基金會分為兩部分，一部分人負責對外捐贈，一部分負責投資，投資項目包括了股票、固定收益證券、私人無固定收益證券、創業投資和無固定收益證券合伙企業投資等一系列的組合⑦，較好的實現了資金的增值。當然投資的風險性較大，因此對投資的金額、投資的行為要進行嚴格的評估和控制，防止資金的貶損，另一方面，對投資人員的行為進行相應的激勵，使其收入與投資回報成比例，防止其將投資善款囊入自我的腰包。

三、基金會外部監督風險控制機制

在嫣然基金事件中，被大家反復提得最多的也是外部監督的問題。加強基金會的信息披露義務，讓基金會的資金流向透明、清晰，可以有效控制基金會發生道德風險，“陽光是最好的防腐劑”。 我國基金會管理條例規定了，基金會須將年度工作報告在指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監督，同時明確了年度工作報告應當包括內容：務會計報告、注冊會計師審計報告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況、人員和機構的變動情況等；同時也規定了捐贈人有權查詢捐贈財產的使用、管理情況。民政部2005年頒布了《基金會信息公布辦法》，不過寥寥16條，都是原則性的規定，并沒有詳細的須公布的財務項目、要求。作為一個公益機構，財產來源于社會、財產也是回饋于社會，其公開的程度起碼不能低于上市公司的信息公開，公益資金應該放在玻璃柜里，接受社會的監督。

其次，基金會的行政管理部門也應擔負日常監管職責，而不僅僅在在年檢時審查基金會的年檢材料。應建立大額資金使用、報告、監控制度，對大額的捐贈，建立專門的財務監督制度，也是對捐贈人的負責，取得捐贈人的信任。不過有意思的是，在幾起基金會腐敗案中，如郭美美事件，我們看到的是官方的腐敗；除了追究涉事工作人員的責任外，應該建立主管機構的問責機制。問責并不等同于簡單的追究違法責任，問責是融合角色定位、說明回應和違法追究三大環節于一體的系統性的監管機制⑧。強化監管機構的監督職能，當然有學者也提出來對基金會本身也要適用問責機制，只有這種融合懲戒和激勵的問責機制，才真正契合道德色彩和組織色彩兼具的基金會⑨，筆者頗為同意。

最后，應建立基金會行業的績效評估和等級制度，形成良性的行業內競爭環境，對從業人員特別是負責人形成激勵機制。建立符合基金會發展的科學的評估體系和指標，由基金會專業組織和社會組織、普通民眾對各基金會的情況進行打分，區別于基金會主管機構每年的合格或不合格的年檢制度，這種評估和等級的劃分可能更加細致。通過這種方式，也有利于大眾了解基金會，也有利于熱心公益的人士做出自己捐贈的判斷的選擇。因此，這種方式實際上是隱性監督，能督促基金會更好的做好公益工作。

四、基金會制度的人心基礎

基金會作為一個慈善專業戶，理想上作為道德高尚區，一直以來以一個公益的光輝形象留存于公眾的潛意識中；一旦發生了道德風險，對大眾的神經刺激更大，不利于形成健康良好的的慈善形象。構建有共同公益意愿和信仰的人心基礎制度，讓從事公益工作的人彼此都懷著同樣的公益愿望，既能從思想上之根本防范道德風險的發生，亦能保證公益事業長久的發展。

在公益行為的背后，涉及到的主體有捐贈人、受捐贈人、基金會工作人員（普通工作人員、管理層）。不管捐贈人出于何種動機，是良好的助人意愿或是逃避稅收的原意，從立法的角度來講，都是受到鼓勵的，而且從實際社會效果來看，也有很好的示范和激勵效應。而受捐贈者的知恩圖報的回饋社會行為也會形成一個良性循環，抑或稱為一個社會的正常普通的人也符合大家對公益的期待。實際上，道德風險的高發區往往是基金會的工作人員，而他們也是公眾眼睛聚集的焦點，是公眾認為的神圣公益事業的“道德高尚的人”，之間的矛盾可見一斑。雖然從事公益工作的人也是普通人，人之七情六欲都有，但是既然選擇了公益這個工作，在思想品德上就須勝人一籌。基金會在招募人才時必須重點考察其公益意識，在日常的管理工作中，必須強化工作人員的公益意識，讓公益意識深入人心，將其自身的價值和公益事業緊密聯系。

五、結語

在這個大家似乎都彼此覺得“居心叵測”的時代中，公益工作更是有點舉步維艱。捐贈人有公益意識時，選擇哪個基金會、考慮值得信任是個很大的問題，有的人選擇直接送到有需要幫助的人，但這個也會引發相關問題。

在社會分工高度專業化的今天，讓專業公益機構基金會來做公益更符合社會發展的需要，從內部防控、外部監督、人心基礎三方面進行完善，構建彼此的信任基金會制度，讓基金會走得更遠、更好！

〔參 考 文 獻〕

〔1〕http：//www.zdic.net/c/8/143/314526.htm，2014年5月22日訪問.

〔2〕《基金會管理條例》.〔Z〕.

〔3〕中國基金會網.〔E-B/OL〕.http：//www.chinafoundati

on.org.cn/ccms/read.id=21408，2014年5月22日訪問.

〔4〕《基金會管理條例》第二十條和二十三條.〔Z〕.

〔5〕王名，賈西津.試論基金會的產權與治理結構.公共管理評論[J].2004，（01）.

〔6〕《基金會管理條例》第二十八條.〔Z〕.

〔7〕京華網. 38%全國性基金會曾嘗試賺錢〔E-B/OL〕.http：//epaper.jinghua.cn/html/2011-09/19/content_701389.htm. 2014年5月21日訪問.

〔8〕馮輝. 從“基金會事件”看我國基金會法律監管機制重構.東方法學[J].2011，（06）.〔責任編輯：王 珍〕