大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系之構(gòu)建研究

[摘 要]近年來高校畢業(yè)生人數(shù)持續(xù)增長，就業(yè)市場及形勢日益嚴(yán)峻，大學(xué)生就業(yè)問題日益突顯。本文在分析大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法現(xiàn)狀與不足的前提下，對大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系構(gòu)建展開研究。認(rèn)為大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)實施“廢、改、立”三步走戰(zhàn)略，即清理過時的、無效的、相互沖突的法律法規(guī)，修改完善現(xiàn)行的、有效的法律法規(guī)，制定促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的專項法律。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)生；就業(yè)促進(jìn)；法律體系；構(gòu)建

[中圖分類號]D922.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）08 — 0096 — 02

2014年，我國高校畢業(yè)生人數(shù)將達(dá)到727萬人，大學(xué)生就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻。為了緩解就業(yè)壓力，促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)，中央和地方相繼出臺了一系列政策措施。本文首先分析當(dāng)前就業(yè)促進(jìn)立法的現(xiàn)狀與不足，在此基礎(chǔ)上，對大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系構(gòu)建展開研究，以期對促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)有所裨益。

一、就業(yè)促進(jìn)立法的現(xiàn)狀與不足

（一）現(xiàn)狀：就業(yè)促進(jìn)法律體系初步形成

《憲法》第42條規(guī)定了中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。《勞動法》第2章“促進(jìn)就業(yè)”中就“創(chuàng)造就業(yè)條件、擴大就業(yè)機會、禁止就業(yè)歧視”等做出原則性規(guī)定。2008年《就業(yè)促進(jìn)法》實施，該法從總則、政策支持、公平就業(yè)、就業(yè)服務(wù)和管理、職業(yè)教育和培訓(xùn)等方面較為系統(tǒng)地對促進(jìn)勞動者就業(yè)進(jìn)行了法律規(guī)范，成為促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的基本法。同時，各級人大、政府及其有關(guān)部門因地制宜，結(jié)合本地區(qū)勞動就業(yè)實踐中存在的突出問題制定了大量促進(jìn)勞動就業(yè)的法規(guī)和規(guī)章。目前，我國確立了以市場為導(dǎo)向的大學(xué)生就業(yè)制度，“己基本形成由15個配套文件組成的一整套高校畢業(yè)生就業(yè)政策體系。根據(jù)國務(wù)院文件精神，結(jié)合本地實際，全國己有27個省級政府出臺具體實施辦法。〔1〕

（二）就業(yè)促進(jìn)立法的不足

1.立法層次較低

隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)涌現(xiàn)出大批下崗失業(yè)人員；同時，城市化進(jìn)程中農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移到城市，高校擴招后大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)激增等等諸多因素交織在一起，導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)形勢異常嚴(yán)峻。為消除大規(guī)模的高校畢業(yè)生畢業(yè)即失業(yè)的現(xiàn)象，促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)，維護(hù)勞動力市場的規(guī)范運行，減少大學(xué)生失業(yè)給社會穩(wěn)定造成的沖擊，中央及地方政府各部門相繼頒布了許多政策措施，在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)、保護(hù)大學(xué)生就業(yè)權(quán)益方面起到了重要作用。然而，這些政策措施大多屬于行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件范疇，立法層次較低，缺乏法律所特有的規(guī)范性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時，大學(xué)生就業(yè)問題具有長期性特征，而調(diào)整大學(xué)生就業(yè)的政策措施具有短期性，這就會導(dǎo)致在促進(jìn)就業(yè)立法問題上的政出多門、內(nèi)容沖突以及頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象。

2.立法內(nèi)容原則

作為促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)立法的基本法，《勞動法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律在立法內(nèi)容上過于原則和概況，缺乏可操作性和執(zhí)行力，難以滿足促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的現(xiàn)實需要。因此，雖然大學(xué)生享有立法規(guī)定的多種勞動就業(yè)權(quán)益，但權(quán)益如何實現(xiàn)，在權(quán)益受到侵害時通過何種渠道尋求救濟，以及政府、高校、社會在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)中應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，不履行責(zé)任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果等缺乏明確、具有可操作性的法律條款。因此，大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)相關(guān)立法很難落到實處，法律條款僅發(fā)揮了倡導(dǎo)性、綱領(lǐng)性作用。

3.規(guī)范文件缺乏清理

與法律相比較，針對大學(xué)生就業(yè)問題制定的政策措施具有短期性、靈活性特點。同時，這些政策措施往往具有很強的針對性，一旦該政策措施指向的問題或現(xiàn)象消失、情況發(fā)生變化后，該政策措施便失去了作用和價值，亦即完成了歷史使命。在此情況下，應(yīng)當(dāng)對規(guī)范性文件逐一清理，對于下位法與上位法相沖突的、內(nèi)容自相矛盾的、雖未失效但內(nèi)容過時的要及時予以清理和廢止。當(dāng)前有關(guān)勞動就業(yè)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件名目繁多，一定程度上存在著上述問題，亟需有關(guān)部門進(jìn)行清理，否則這些規(guī)范性文件不僅不能促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)、保障其勞動權(quán)益，甚至?xí)蔀榇髮W(xué)生勞動權(quán)益保障的阻力。

二、大學(xué)生就業(yè)立法的域外借鑒

研究域外大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)的立法實踐對于構(gòu)建我國大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法體系具有借鑒意義。

以美國、日本和德國為例，在美國，聯(lián)邦政府并不直接干預(yù)大學(xué)生就業(yè)，只進(jìn)行法律保障和信息引導(dǎo)：首先是建立法律保障體系，使高校畢業(yè)生的就業(yè)權(quán)和用人單位的合法權(quán)益獲得法律保障；其次是制定各類法案，加強職業(yè)培訓(xùn)，如《職業(yè)教育法》、《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》、《就業(yè)機會法》、《就業(yè)培訓(xùn)合作法》、《青年就業(yè)與示范教育計劃法》等等，由此形成了健全的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。在日本，大學(xué)生就業(yè)主要依賴于完善的促進(jìn)就業(yè)法律制度，由中央文部科學(xué)省和厚生勞動省以及地方學(xué)生職業(yè)中心和職業(yè)安定所共同構(gòu)建了日本大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律制度體系。此外，在德國，政府通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，激發(fā)各類企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，并通過立法確定詳細(xì)的解雇程序，為大學(xué)生創(chuàng)造了良好的就業(yè)環(huán)境。

通過對域外大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法的比較研究可知：各國政府在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)問題上更傾向于法治，通過立法明確政府、高校及社會的責(zé)任，通過政策法律化方式使大學(xué)生就業(yè)權(quán)益得到持久、穩(wěn)定的保障，具有明確的規(guī)范性和指導(dǎo)性；強調(diào)政府在大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)中的服務(wù)角色定位，以服務(wù)理念貫穿大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)的全過程；強化大學(xué)生就業(yè)信息的統(tǒng)一化管理，在實現(xiàn)大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)問題上全國統(tǒng)籌，上下聯(lián)動，統(tǒng)一管理就業(yè)問題。

三、大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系的構(gòu)建

加強大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系建設(shè)，實現(xiàn)大學(xué)生就業(yè)“有法可依”是依法治國的必然要求。

（一）大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法的價值理念

1.實現(xiàn)大學(xué)生勞動就業(yè)權(quán)的需要。勞動就業(yè)權(quán)是每一個有勞動能力的公民的一項基本權(quán)利。在當(dāng)前就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻、就業(yè)市場亟待規(guī)范、就業(yè)環(huán)境亟需改善的大背景下，加強大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法是從法律層面規(guī)范大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)工作，實現(xiàn)大學(xué)生勞動就業(yè)基本權(quán)利的需要。

2.維護(hù)大學(xué)生特定就業(yè)權(quán)益的需要。大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法也是維護(hù)大學(xué)生特定就業(yè)權(quán)益的需要。相對于其他就業(yè)主體，大學(xué)生群體在就業(yè)過程中還享有一些特定權(quán)益，如獲取就業(yè)信息權(quán)、被推薦權(quán)、公平待遇權(quán)、違約及求償權(quán)等。在大學(xué)生就業(yè)過程中，上述權(quán)益經(jīng)常會受到侵害而不能尋求法律保護(hù)。因此，加強大學(xué)生促進(jìn)就業(yè)法制建設(shè)是維護(hù)大學(xué)生特定就業(yè)權(quán)益的需要。

3.政府職能轉(zhuǎn)換的需要。勞動是絕大多數(shù)公民實現(xiàn)生存和發(fā)展的必要手段，但是，勞動權(quán)的實現(xiàn)具有他助性特征，亦即如果沒有外部條件的支持和幫助，僅僅依靠自身的努力是無法實現(xiàn)的。在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)問題上，政府的職權(quán)亦是它的職責(zé)所在，政府通過履行職責(zé)，為大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)造條件和機會，保障大學(xué)生就業(yè)的相關(guān)權(quán)益，從形式上政府扮演了公權(quán)力的執(zhí)行者即社會管理者的角色，但依據(jù)現(xiàn)代法治理念，公權(quán)力來自于人民的授予，因此實質(zhì)上政府既是管理者，更是服務(wù)的提供者。通過立法明確政府在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)過程中的職責(zé)和義務(wù)既是對大學(xué)生就業(yè)的促進(jìn)和保障，也是政府轉(zhuǎn)變職能，以服務(wù)理念運行公權(quán)力的必要。

（二）大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系的構(gòu)建

在構(gòu)建我國大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系的進(jìn)程中，從立法內(nèi)容上講應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期勞動力市場的實際情況，明確政府、高校、社會三方在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)中的法律責(zé)任，實施“廢、改、立”三步走戰(zhàn)略，即清理過時的、無效的、相互沖突的法律法規(guī)，修改完善現(xiàn)行的、有效的法律法規(guī)，制定促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的專項法律法規(guī)。

第一步，“廢”，清理、廢止過時的、無效的、相互沖突的法律法規(guī)。首先立法部門應(yīng)當(dāng)對既有的促進(jìn)就業(yè)的法律法規(guī)進(jìn)行清理，對于與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀不相符合的、過時的法律法規(guī)，對于違背上位法規(guī)定、超越上位法授權(quán)而導(dǎo)致無效的法律法規(guī)以及立法層次相同、立法內(nèi)容相互沖突的法律法規(guī)要及時予以清理和廢止。

依前文所述，大學(xué)生就業(yè)問題具有長期性特征，但是針對大學(xué)生就業(yè)問題而制定的規(guī)范性文件往往具有很強的時效性，在特定時期針對特定問題發(fā)生作用，一旦情況變化或問題消失，該規(guī)范變失去存在的意義。原勞動部1994年11月曾進(jìn)行清理并廢止了136個勞動規(guī)章及其他規(guī)范性文件，但仍未徹底解決文件名目繁多，自相矛盾、內(nèi)容沖突、重復(fù)規(guī)定等問題。〔2〕因此，構(gòu)建完善的大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系首先需要對上述法律法規(guī)進(jìn)行清理，否則，任由其存在不僅會造成立法、司法資源的浪費，而且會擾亂整個大學(xué)生就業(yè)市場秩序。

第二步，“改”，修改完善現(xiàn)行的、有效的法律法規(guī)。完善《勞動法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，制定相關(guān)實施細(xì)則，使勞動者權(quán)益保護(hù)條款更具有規(guī)范性、可操作性。如關(guān)于促進(jìn)公平就業(yè)問題，《勞動法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《婦女權(quán)益保障法》和《殘疾人保障法》等有關(guān)法律都作出相關(guān)規(guī)定，但多為原則性、概括性規(guī)范，缺乏具體的、具有可操作性的條款，也缺乏責(zé)任條款和懲戒措施。因此，這就要求我們盡快出臺《反就業(yè)歧視法》并切實執(zhí)行。此外，各地就高校畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)、就業(yè)援助以及就業(yè)保障等問題出臺了諸多政策措施，在條件成熟時亦應(yīng)以法律形式固定下來，使大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法律體系不斷得以完善。

第三步，“立”，制定專項立法，將大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法納入立法規(guī)劃。國外有關(guān)大學(xué)生就業(yè)立法的形式不盡相同：有的在綜合性勞動法典中對就業(yè)作出專項規(guī)定；有的在不同的專項立法中體現(xiàn)就業(yè)的具體內(nèi)容；有的對就業(yè)進(jìn)行專項立法。與國外就業(yè)立法相比較，我國現(xiàn)有的有關(guān)就業(yè)的政策措施及立法在內(nèi)容上比較全面，基本涵蓋了勞動就業(yè)的方方面面。但總體上講，我國有關(guān)大學(xué)生就業(yè)立法的專業(yè)化程度不高，立法層次較低，在執(zhí)行層面立法的實效性有待提高。

目前，我國尚未制定促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的專項法律，但一些省市就大學(xué)生就業(yè)制定了地方性法規(guī)和規(guī)章。如2009年《遼寧省促進(jìn)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)規(guī)定》實施，成為我國第一部促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)的專項立法。此外，2013年石家莊市出臺了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》，旨在幫助高校畢業(yè)生實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。因此，為完善大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)立法體系，本文認(rèn)為，在總結(jié)我國大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，結(jié)合大學(xué)生就業(yè)政策措施的執(zhí)行情況，著眼于解決勞動就業(yè)過程中大學(xué)生權(quán)益保障面臨的突出問題，借鑒國外大學(xué)生就業(yè)立法經(jīng)驗， 有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)專項立法納入立法規(guī)劃，條件成熟時進(jìn)行大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)專項立法。通過立法明晰政府、高校、社會在促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)中所承擔(dān)的法律責(zé)任，建立執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究機制，真正實現(xiàn)大學(xué)生就業(yè)的依法治理。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中國大學(xué)生就業(yè)政策體系基本形成27省出臺細(xì)則〔N〕.中國青年報，2009-06-05.

〔2〕滕長宏.促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)法律問題研究〔D〕.重慶：西南大學(xué)，2010，（15）. 〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕