對京津冀“抱團”的思考

多年來，京津冀一體化發展一直缺少實質性舉措，三省市合作進展步伐緩慢。2013年以來，隨著黨中央、國務院的高度重視，京津冀一體化合作進程加速，即將迎來新的發展階段。

多因素促進一體化提速

中央層面的高度關注與實質性介入。從首都經濟圈發展進入“十二五”規劃，國家層面牽頭編制首都經濟圈規劃，到2013年總書記提出建設京津現代化雙城記，再到2014年1月，習總書記對北京作出重要批示，把著力推動京津冀協調發展放在突出位置，2014年2月，習總書記對京津冀合作提出七點要求，強調自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做。國家從未如此重視一個區域的協同發展，這也預示京津冀一體化發展面臨新的機遇。

京津冀區域性環境治理倒逼機制的確立。京津冀區域大氣污染問題已經引起國家關注。2013年9月，全國十個重污染城市河北就占七個，大氣污染已經成為區域必須共同面對的問題。2013年7月，國務院發布“大氣污染防治行動計劃”，2013年9月份，京津冀六省市立下軍令狀，明確要共同治理環境。這表面上是環境問題，更深層次是三省市產業、經濟、城市等問題疊加所致。

京津冀三地各自發展的內在需求。京津冀三地合作最根本的出發點還是其內在需求。三地目前發展中，各自面臨突出問題，難以在自身范圍內加以解決，必須在合作中謀求新的發展。對于北京來說，面臨人口資源環境的矛盾，中心城市功能紓解、城市交通、環境等問題已經迫在眉睫。根據第六次人口普查數據，北京常駐外來人口中，河北一省達到155.9萬，占到五分之一以上，北京要調控外來人口，不與河北協作，肯定沒有出路。對于河北來說，2013年關停取締重污染企業8743家，新產業的替代、經濟發展的穩定都需要尋找新的經濟增長點。對于天津來說，近幾年隨著濱海新區的開發建設，保持了連續幾年的高速增長，從由投資驅動到向真正產業主導轉變，實體經濟發展方面，也面臨很大壓力。

一體化合作需找準重點

京津冀的合作，要在產業協作、城市功能再造等方面進行深入合作和重構，按照市場化的思維，從推進區域一體化、建立城市群等角度提出解決思路。

產業協作化是核心。長三角、珠三角發展的前提都是產業一體化，每個城市都有特色的產業集群，產業鏈上各自分工比較明確。京津冀產業分工合作的基礎比較薄弱，三地之間存在天然的產業懸崖、產業鴻溝，北京和河北、北京和天津、天津和河北都存在這個問題，而且短期內靠市場力量難以形成產業分工體系。為此，關鍵是靠政府引導，一方面北京市、天津市要推進產業鏈環節向周邊布局；另一方面國家也可以將重大項目優先布局在河北省部分區域。同時，要在稅收、人才等方面進行創新，比如對于布局河北的項目在稅收優惠、人才落戶等方面享受相應政策等，合力推動河北的產業升級。在產業合作上要突出創新導向，區別于長三角區域的制造業一體化布局，京津冀要在現代服務業、戰略性新興產業上做文章。例如要在戰略性新興產業鏈上，創新產業鏈布局，在現代服務業發展方面加大三省市合作力度，注重利用大數據、移動互聯網等新興技術改變傳統產業生產、組織和運營模式，注重差異化布局，形成大區域的產業分工協作格局。

城市分工體系重構是支撐。京津冀區域最大的特色還在于首都，因此，三方要強化首都功能共識。北京要做好城市功能的疏解，特別是經濟功能的疏解，進一步強化政治、文化、國際交往等核心功能，推動一般性產業功能，及部分教育、醫療、養老等方面的社會公共服務功能在周邊大區域布局。京津冀在城市發展定位上，要按照城市群發展規律制定城市規劃、人口規劃、土地規劃，重構京津冀的城市體系。從京津冀城市群發展的角度，拋開本位主義，確定中心城市、節點城市，每個城市突出自己的產業特色、人文特色和生態特色，使城市在規模、產業、功能等方面統一到京津冀區域的發展中來，不再僅僅是局限于本省市的發展定位。要在京津冀區域內重新調整國土規劃，從國家層面依據京津冀各個城市的定位對土地指標進行調整，滿足城市發展和產業發展需求。北京周邊已經形成的“睡城”最主要原因就是城市定位不清晰，地方政府“走一步算一步”，缺乏長遠眼光導致的。

交通一體化是基礎。東京都市圈、長三角經濟圈等每一次規劃都遵循“交通優先”原則，對城市間快速交通、軌道交通建設給予大力支持。日本東京都市圈已經形成了由新干線、輕軌、地鐵構成的總長約2865公里的區域軌道交通網絡，承擔都市圈一半以上的客運量，支撐和帶動了都市圈發展；長三角2小時都市圈也基本建成，促進城市之間的人流、物流。目前，京津冀的骨干交通網絡體系基本健全，但高速度、大容量的城市間快速交通網絡、軌道交通網絡，還有很大差距。尤其是城市之間的微循環聯絡仍需要進一步打通，如可以加快市郊鐵路建設，打通北京郊區新城和周邊區域的聯系通道。京津冀區域應該按照城市規劃的要求，圍繞城市功能定位進行交通布局，政府只要把交通便捷問題解決了，企業、人員往來更加自由，企業會自發按照發展戰略進行區域合作布局。未來可以通過取消京津冀之間的高速公路收費，城際列車票價降一半等措施，真正實現交通的一體化。

體制機制創新是保障。京津冀合作的最大障礙就是體制問題，頂層設計的關鍵是要形成利益共同體，通過市場機制，發揮北京的科技優勢，放大天津的工業優勢，拿出各自的優勢資源來合作。比如北京、天津可以到河北建立產業園，仿照蘇南、蘇北的合作模式，采取地方政府之間的利益分成方式，找到利益共同點，推進區域合作的可持續發展。

重大項目是切入點。北京市和河北省共建新機場是個很好的契機，按照機場的發展規律，周邊一定半徑內會形成臨空經濟區。北京市、河北省要先行一步，拋開固有思維，以臨空經濟區建設為切入點，進行項目共建和生態合作，探索一體化合作的機制和模式。另外，延慶和張家口、承德可以開展葡萄產業、休閑產業領域的合作，利用葡萄大會、冬奧會的契機，加快互動發展。

推進一體化要關注三大問題

合作思路的問題。對于北京而言，要從注重功能集聚特別是經濟功能集聚向功能疏解和輻射轉變，從更多強調外省市保障首都向主動支持周邊地區發展轉變，從強調服務首都自身向通過服務區域、服務全國來實現自身發展方式轉變。要學會做減法，尤其需加強以中關村為核心的創新資源的輻射和延伸。津冀區域也要轉變思路，改變依賴心理，轉變分蛋糕的思路，真正借助北京的資源，立足區域需求，共同營造全國乃至全球最優的發展環境，把京津冀的蛋糕做大，面向全國乃至全球集聚資源。這一點可以借鑒日本。日本正在擬定“新增長戰略”，謀劃以東京、大阪、愛知為中心，創建“國家戰略特區”，實施大膽的體制改革和稅制優惠政策，營造高度自由、全球最適于經濟建設的發展環境。

政府的定位問題。政府不要越位，要更多發揮市場的作用，在產業選擇、項目選擇上，政府沒有能力去準確地把握技術趨勢、行業趨勢，要主要依靠市場主體。政府不要缺位，要做好統籌協調和服務對接，整合內外部各種資源，搭建合作平臺，找準合作需求。如要積極搭建大區域合作的統一信息平臺，及時發布三地合作的產業基礎、空間條件、政策、重大項目、企業投資等各類信息，為政府、企業、市場主體提供方便、快捷、高效的信息交流平臺；搭建三地各類活動對接平臺，推進洽談會、論壇、項目推介會等各類市場活動信息對接、互相開放，也可共同策劃一批年度性服務平臺活動，為市場主體創造合作條件。

市場主體的需求問題。積極發揮市場的決定性作用，要真正把握市場主體的需求。企業跨區域布局主要基于降低生產、經營成本，獲取區域特定的生產資源，擴大再生產投資、拓展發展空間，占領區域性新市場等四個原因。就京津冀區域合作而言，企業更多目的是要降低成本、拓展發展空間。這幾年，隨著周邊區域的產業配套能力的提高，中關村企業在周邊的布局進程也有顯著提高。據不完全統計，目前中關村企業在天津有穩定合作關系的有1000家以上，在天津設立分支機構的有269家，占在京外地區設立分支機構的中關村企業總數（1674家）的15.7%，在河北設立分支機構的中關村企業有159家。為此，政府要做好統計調查工作，因勢利導，找準合作的切入點和企業的需求點，促進市場主體的對接與合作。對于大企業總部，短期內落戶北京仍是最優選擇。目前北京的企業總部以管理型、營銷型、決策型為主，基本沒有生產型總部，需要良好的信息資源、服務資源和金融資源。目前只有北京、上海等少數城市具備這樣的條件，落戶北京會降低企業成本。

（作者單位：投資北京研究院 ）