地方政府融資過程中PPP模式的運用

【文章摘要】

地方政府在履行建設基礎設施和提供公共服務的職能時，面臨巨大的資金缺口。傳統的融資渠道帶來的大量債務積累及其不可持續性，使得“公私合作伙伴”模式（PPP模式）成為地方政府拓寬融資渠道的有效手段。本文闡述了PPP模式的概念和內涵以及在運用PPP模式融資的過程中遇到的障礙，并給出了相關政策建議。

【關鍵詞】

地方政府融資；PPP；BOT

0 背景

隨著經濟和社會的發展，民眾對公共物品和準公共物品的需求日益增加，要求政府增加相應的供給能力。地方政府履行建設基礎設施和提供公共服務的職能時，必然需要巨額的資金支持。而長期以來，我國地方財力卻不能滿足其履行職能的需要。1994年實行分稅制改革后，地方可支配的財力與其事權極不相稱。2012年全國公共財政收入117253.52億元，其中，中央公共財政收入為56175.23億元，占比47.91%；2012年全國公共財政支出125952.97億元，其中，中央本級財政支出18764.63億元，占比14.90%。 也就是說地方財政收入占國家財政收入的52.09%，但卻承擔了國家財政總支出的85.1%。中央將事權大量下放到地方的同時，地方的財力卻沒有得到相應的保障，資金缺口很大。

我國《預算法》明確規定地方政府不得發行地方政府債券，相關法律規定既不允許地方政府直接向銀行貸款、也不允許其為項目或公司的貸款提供任何形式的擔?；蜃兿鄵＃⒉灰馕吨胤秸贿M行變相負債，目前隱性負債已經成為地方財政的顯性常態行為，地方政府融資平臺則是地方政府利用銀行貸款進行城市建設的主要載體。隱性負債存在大量的負面效應和潛在隱患，如果不能及時防范和化解，將導致債務風險不斷積累，最終不得不向金融機構和中央政府轉嫁。

目前，地方政府主要是通過“打捆貸款”、銀政合作、土地財政來解決資金不足問題。過度依賴土地出讓收入，導致銀行、地方政府和土地開發商聯手推高房價，房地產泡沫不斷增大，高房價帶來一系列社會問題和民生問題，也造成銀行潛在風險的增加。過度依賴銀行信貸，容易誘發政府“債多不愁”的違約行為，尤其是國有商業銀行與財政的特殊關系以及地方政府換屆后往往不理前任債，使銀行貸款面臨極大的風險。地方政府過度依靠土地和信貸進行融資的方式難以為繼。在這種情況下，地方政府尋求一種可持續、規范化的融資渠道已成為當務之急。以實現公共資金和民間資本高效配合，形成優勢互補的PPP融資模式則成為了地方政府拓寬融資渠道的有效手段。

1 PPP的概念、內涵和基本結構

1.1 概念

公共部門與私營企業之間的合作關系由來已久，但對于PPP尚未有一個公認的定義，這對PPP概念的理解造成困難。聯合國及許多國家和地區的組織機構在協調管理PPP項目的過程中對PPP模式進行了定義。聯合國培訓研究院認為，PPP包含兩層含義，其一是為了滿足公共產品的需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系，其二是為了滿足公共產品的需要，公共部門和私營部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。美國PPP國家委員會認為，PPP是介于外包和私有化之間并結合兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。英國PPP委員會認為，PPP模式是指公共部門和私營部門之間基于共同的期望所帶來的一種風險公擔政策機制。 國內外的專家學者也根據自己的研究對PPP進了定義。Kernaghan將PPP定義為一種廣義的系統，即PPP是公共部門和私營部門為了共同的目標和利益所形成的共享彼此權利、工作、支持以及信息的關系。薩瓦斯認為PPP模式可以界定為政府和私人部門之間為提供公共服務的多樣化安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人來承擔。王灝則認為PPP模式有廣義和狹義兩種理解。廣義的PPP泛指公共部門和私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資的總稱，包括BOT、DBFO等多種模式。綜合國內外各種參考文獻，在本文中作者將PPP的概念定義為，公共部門和私營部門為提供公共產品和服務，以合同方式確立的，基于風險共擔和利益共享的長期合作機制。

1.2 內涵

PPP模式中的Public可以是中央或地方政府及政府委托的代理機構，Private可以是民營企業、具有獨立法人資格的國有企業和外商投資企業。公私之間的合作并不是法律意義上的合伙，而是契約關系，合作的基礎是合同框架。合同要體現信任、價值分享以及對政策目標、優先權的理解。合作必須是持久、穩定、相關的。其核心是權利、責任、義務、風險、利益的分享和分擔。這種合作是一種實質性的聯系，是一種有形資源（資金、土地）和無形資源（權威）在參與體直接的交換和轉移，通過這種合作，達到公共部門、私營部門和用戶的共贏和價值增值。如圖1所示，

1.3 基本結構

20世紀90年代，英國政府率先提出PPP的概念，并采取私人投資計劃加以實施。此后，PPP模式經過了長期的演變，在不同的國家中實施也向著不同方向演進。PPP融資模式本身是一個內在結構相對靈活的融資模式，具體到不同項目時結構或多或少存在差異，其基本結構如下圖2所示。

3 國內外PPP模式的運用

近年來，通過項目融資鼓勵民營資本參與公共項目投資，已成為各國地方政府投融資活動的一個十分明顯的趨勢，按照美國政府會計處的研究分類，民間資本參與公共項目投資、建設、運營的主要方式如下表1所示：

資料來源：根據《地方政府融資研究》一書整理

目前我國地方政府基礎設施項目融資模式主要有PPP、BOT及其衍生模式，以及PFI、ABS、TOD等。具體比較詳見下表2。

在上述這六種傳統的項目融資模式中，BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資方式。2005年5月，東莞和佛山一次性推出16個污水處理廠，全部以BOT方式招標，而珠海、深圳新的城市污水和垃圾處理項目也將全部以BOT方式進行建設。

同樣作為項目投資，PPP與BOT模式具有一些共同點。首先，兩種模式的當事人都包括融資人、出資人和擔保人。其次，兩種模式都是通過簽訂特許權協議使政府部門與民間資本發生契約關系。再次，兩種模式都是以項目運營的盈利償還債務和獲取投資回報，一般以項目本身資產作擔保抵押。

在這里，我們著重比較一下PPP與BOT模式的不同之處。首先，組織機構設置不同。BOT模式中，政府部門和民間資本之間存在等級關系，其組織結構缺乏一個相互協調的機制，參與各方信息不對稱，形成了博弈各方在各自利益驅使下的“納什”均衡，即其中一方達到利益最大化是以犧牲其他參與方的利益為代價的單方利益最優，其社會總收益不是最大的。如下圖3所示，

而PPP模式是參與各方形成以“共贏”為理念的相互合作形式，在其組織結構中，參與各方雖然沒達到自身理想的最大利益，但總收益確實最大的，實現了社會效應的最大化。

其次，運行程序不同。PPP模式中，民間資本從項目論證階段就參與項目，而BOT模式從項目招投標階段才開始參與項目。

再次，風險分擔程度不同。傳統的BOT項目中，民間資本對于項目前景過于樂觀，因而承擔風險較大，一旦情況突變則可能無力承擔損失，從而導致項目失敗。而PPP融資模式中，風險管理更加合理，公私雙方在早期論證階段就采取有效的風險方案，把風險分配給最有能力的參與方承擔，從而增強了PPP項目抗風險的能力，有利于項目的成功實施。

4 我國地方政府開展PPP模式融資的障礙與風險

PPP模式是通過公共部門和民間資本的長期合作，實現政府、企業和用戶的共贏和價值增值。從目前PPP融資模式的運作和現實來看，尚有很多不盡如人意的地方。如廣東多處污水處理廠采用BOT方式建成后，卻由于管網建設不到位，無污水可處理，而政府卻不得不根據合同支付相應費用，直至毀約，項目相關各方都不滿意。項目失敗的原因是多方面的，無論是在思想觀念、政策體制，以及法律法規方面都存在不少問題有待解決。

4.1 思想觀念障礙

在基礎設施領域，無論是中央政府還是地方政府都意識到引入社會資金的重要性，但在具體操作中牽涉到利益問題，情況就不同了。民間投資效率比政府投資高，政府企業在競爭中處于不利地位，大量民間資金進入基礎設施領域與國企形成競爭，給政府帶來無形壓力。因此，某些地方政府可能會偏向阻礙社會資本進入基礎設施領域，不愿開展政府項目融資。實行項目融資，需要在基礎設施領域推進國有企業改革，引入市場競爭機制，不可避免地會調整原有利益格局，影響原有國企職工的職業生涯。所以基礎設施領域的改革，往往遭到部分政府機構和國企干部職工的抵制。另外，對“自然壟斷理論”的誤解和“寧國勿民”的觀念，使得有關部門寧愿對有問題的國資放行，也不對條件更優越的民資項目開綠燈。

4.2 行政體制與制度障礙

民間資本進入基礎設施領域的過程中需要政府引導、管理、支持、協調與激勵，然而正是由于政府投資管理機制、引導機制與監督管理機制很不完善，使得政府對民間資本的管理行為難以規范，導致政府行為存在嚴重的越位、錯位和缺位現象，制約了政府利用項目融資引導民間資本進入基礎設施領域。民營企業通過政府項目融資的方式進入基礎設施領域的主要受益是經營期提供服務而收取的費用，沒有良好的收費體制作為市場化建設和運營的基礎，項目往往難以順利開展。

4.3 政策和法律障礙

我國目前有關PPP的立法尚未形成統一的法律體系，當事人尤其是投資方的權利缺乏法律保障，致使投資者缺乏投資信心。BOT模式運行多年，尚且存在立法空白、法規相互矛盾等問題，其他的PPP模式更是缺乏法律保障。在政府項目融資方面還存在著政策不到位和不穩定的問題，在吸引民營企業投資時政府做出了一系列承諾，項目建成后，民營企業開始從經營中獲得回報時，政府政策卻發生改變，使得民營企業權益難以保障。政策的不完善使得項目執行到某種階段往往難以順利開展，引發風險。

4.4 信用障礙與風險

長期以來，我國投融資體制存在的嚴重缺陷之一是缺乏信用，其根源在于國有企業和國有資本的管理體制不健全。政府信用風險是基礎設施項目建設的主要風險。政府的承諾能否兌現，往往取決于政府的態度。因為基礎設施建設的周期長，有時會經歷幾屆政府，不僅要考慮本屆政府的態度，還要考慮下屆政府的態度。在目前我國誠信制度不健全的情況下，信用障礙是政府開展項目融資的主要瓶頸之一。

5 完善PPP融資模式的建議

首先，要實現政府的職能轉變。宏觀方面，地方政府必須發揮信息引導、政策指導、投資先導和利益驅動作用。在微觀方面，地方政府要承擔基礎設施的未來需求預測和總體布局規劃，協調下一級行政區域在基礎設施規劃和項目審批方面的事權，努力創建公平、公正的競爭環境。

其次，政府要制定和完善相關的法律法規，完善價格機制、誠信機制、項目擔保機制；建立科學的項目決策機制、責權利相結合的項目法人責任制和全過程的項目風險控制機制以及項目投資的退出機制。

最后，加強宣傳、引導及人才的培養。引導民眾樹立市場經濟觀念，讓民眾意識到把民營經濟引入基礎設施堅實領域，不是私有化，而是通過有效的合同約束，利用民營資本搞活經濟，為社會提供良好的服務；多宣傳國內外PPP模式融資的成功案例，讓各級政府和民眾認識到PPP模式融資的優越性；相關的政府部門應展開針對性的培訓，加強專業人才的培養。

【注釋】

[1]數據來源：財政部網站http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/

[2]Commission on Public Private Partnerships .Building Better Partnerships， Commission on Public Private Partnerships， London： Institute of Public Policy Research[EB/OL].http：//www.ippr.org/publicationsandreports/.

[3]鄧小鵬、李啟明、申立銀、李先光、沈良峰.城市公共項目中PPP模式內涵解析及相關概念辨析[J].現代城市研究，2007（1）

[4]蔡臨申.民間資本投資基礎設施項目的ppp模式研究[D].碩士學位論文，浙江大學建筑工程學院， 2006

[5]蔡臨申.民間資本投資基礎設施項目的ppp模式研究[D].碩士學位論文，浙江大學建筑工程學院， 2006

【參考文獻】

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[3]敬志紅.地方政府性債務管理研究——兼論地方投融資平臺管理[M].北京：中國農業出版社2011

[4]Commission on Public Private Partnerships . Building Better Partnerships， Commission on Public Private Partnerships， London： Institute of Public Policy Research[EB/OL].http：//www.ippr.org/publicationsandreports/.

[5]鄧小鵬、李啟明、申立銀、李先光、沈良峰.城市公共項目中PPP模式內涵解析及相關概念辨析[J].現代城市研究，2007（1）

[6]蔡臨申.民間資本投資基礎設施項目的ppp模式研究[D].碩士學位論文，浙江大學建筑工程學院， 2006

【作者簡介】

張潤迪（1988-），男，中央財經大學政府管理學院碩士研究生，研究方向：政府部門戰略管理

郁萬師（1988-），男，中央財經大學政府管理學院碩士研究生，研究方向：政府部門戰略管理

胡瀠月（1989-），女，中央財經大學政府管理學院碩士研究生，研究方向：政府績效與管理