轉變職能視閾下的鄉鎮政府改革研究

[摘要]本文在分析了當下鄉鎮級政府管理的現狀及存在的職能轉變不到位、機構設置不合理、缺乏科學的考核機制等問題后，從而以進一步轉變職能為核心，從簡政放權、科學設置鄉鎮機構和完善考評體系等方面實施鄉鎮級政府改革。

[關鍵詞] 轉變職能；鄉鎮治理

黨的十八屆三中全會在“加快轉變政府職能”和“健全城鄉發展一體化體制機制”中，提出“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”，這為今后的鄉鎮治理及新型城鎮化提出明確的政策指引。

一.鄉鎮政府現狀及存在的問題分析

1.鄉鎮政府職能轉變不到位

在傳統體制下，政府被視為無所不知、無所不能，與百姓密切接觸的鄉鎮政府更是扮演著“大包大攬”的角色。隨著社會主義市場經濟在我國的發展，這種全能型政府的理念還依然存在，鄉鎮政府及其下屬行政機構“該管的沒管或者沒有管好”，或者“管了不該管的事”，管理“越位”、“缺位”和“不到位”的現象時有發生。

2.鄉鎮機構設置不盡合理

鄉鎮政府一般由鄉鎮政府內設機構和鄉鎮政府部門機構共同組成。內設機構主要有鄉鎮政府辦公室、民政、計劃生育、教育和統計站等；鄉鎮政府的下屬部門，通常稱作“七站八所”，這些機構有的由鄉鎮政府直接領導（如：文化站、經管站、農機站等），有的接受鄉鎮政府和上級政府職能部門的雙重領導（公安派出所、工商所和稅務等部門）。實行雙重領導的鄉鎮站所，主要是上級政府職能部門的派出機構，是以鄉鎮政府的領導身份出現在鄉鎮，所以鄉鎮政府很難領導或管理這些派出機構。鄉鎮機構設置存在嚴重的“條塊分割”問題，削弱了鄉鎮的管理職能，將鄉鎮政府肢解為一級不完全的政府。

3.鄉鎮人事制度有待完善

鄉鎮干部隊伍結構不盡合理。不少鄉鎮干部沒有接受過正規的高等教育，法律、經濟、管理、農業等方面的專業知識缺乏，文化素質低、科技水平低和致富能力低的狀況仍舊存在。

人才流失嚴重。鄉鎮“引進”的高素質人才，往往是到下面 “鍍金”，掛職鍛煉、新任公務員有的往往成了匆匆過客，真正扎根基層工作的較少。鄉鎮政府成為一個跳板，上級政府和相關部門紛紛借調鄉鎮人才，有些人員的人事關系仍然留在鄉鎮，卻為“別人”干活，這樣既占用了鄉鎮工作人員的編制，又增加了鄉鎮的財政負擔。而土生土長的鄉鎮工作人員，雖然經驗豐富、業務熟悉，卻因為鄉鎮主要領導多從上級機關下派而升遷難，感到政治上沒有出路、經濟利益上相對受損，工作積極性難以充分發揮，出現消極怠工或者轉向其他行業。

4、缺乏科學的考核機制

當前對鄉鎮政府的考核指標主要由財政收入、計劃生育、社會治安綜合治理和招商引資等組成，表現出唯上不唯下，唯數字不唯事實的現象。在各種指標的驅動下，鄉鎮政府忙于應付各種檢查、接待，寫匯報材料、填數字，為傳達文件而召開會議，很多事情是與提供農業服務沒有直接關系的。偏多的“一票否決”和“屬地管理”成為鄉鎮政府的“緊箍咒”，束縛了鄉鎮政府的手腳，也加大了鄉鎮政府的行政成本和降低了行政效率。

二、加快轉變政府職能，實施鄉鎮政府改革

1、進一步簡政放權

關于簡政放權，中共中央、國務院在1986年就提到，縣級政府的許多部門在鄉鎮設分支機構，這些分支機制在鄉鎮統得過多過死，已經使鄉鎮政府很難統一管理本行政區域內的工作；下放政府職能給鄉鎮，同時盡快建立鄉一級的財政，賦予鄉鎮相應的管理權限。當時雖然起到的“簡政”的作用，但也為日后的鄉鎮政府機構膨脹埋下了“伏筆”。

十八屆三中全會再次提出“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這不僅是上下級政府間的簡政放權，加強鄉鎮政權建設，賦予鄉鎮級政府和其責任相適應的權力，將鄉鎮政府建設為一級“權、責、能”相統一的農村基層政府；同時更重要的是向農民簡政放權，“加快構建新型農業經營體系”“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，“賦予農民更多財產權利”，全面放開建制鎮落戶限制，這些都為城鄉一體化的建設提供了制度保障和發展空間。

2、科學設置鄉鎮機構

回顧30多年鄉鎮機構改革歷程，就會發現只要鄉鎮政府作為國家從農村社會汲取資源的一種“工具”，就會陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。所以只有取消鄉鎮政府“賦斂”的職能，與百姓的服務需求相適應，與新時期公共服務為主要功能的機構設置相適應。

十八屆三中全會明確提出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”鑒于此，必須對現有的鄉鎮機構進行必要的改革與創新，將鄉鎮政府改造為成真正為農民提供公共服務的一級組織，改革“七站八所”，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。通過“以錢養事”，變政府直接提供公共服務為市場化運作、政府購買，從而建立政府、市場和社會多元合作的公共服務模式。無論是“三辦（平安辦、經濟辦、服務辦）”還是“三辦一所（黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、財政所）”，重要的是堅持走中國特色新型城鎮化道路，更好的為基層農民提供公共服務和農業技術服務為主。

3.完善發展成果考核評價體系

改善對鄉鎮政府的考核評價機制，變對上的單向負責到對上和對下的雙向負責。鄉鎮政府是基層政府，是直接為農民提供服務的機構，問責制度的安排理應聽到農民的聲音。目前的考評體系主要體現了上級政府對鄉鎮政府的指標要求，而鄉鎮政府的服務對象——鄉村民眾有時卻成為局外者。改進鄉鎮工作考核辦法，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。考核重點從注重形式和過程轉向注重成果和績效，從注重經濟發展轉向公共服務和農村治理，尤其要突出對“為農服務”績效的考核。

參考文獻：

1.吳理財.改革與重建——中國鄉鎮制度研究[M].北京：高等教育出版社，2010.

作者簡介：羅政軍，中共丹東市委黨校