淺論我國土壤環境保護現狀與土壤環境保護立法

摘要：隨著社會經濟的高速發展，我國的環境污染問題已經由原來的大氣污染、水體污染向著土壤污染擴散。我國當前土壤環境污染治理存在諸如：缺乏有效技術、治理費用較高、治理恢復周期較長的瓶頸。自上而下未能建立起有效的土壤環境保護體系；實踐中未能做到有效的環境保護與土壤修復相結合、環境風險評估等技術實現存在難度以及土壤環境保護工作缺乏依據，將極大地威脅我國土壤生態安全，進而威脅我國的糧食質量安全。因此，土壤治污亟待立法保護。

關鍵詞：土壤環境保護；立法體系；依據

一、土壤環境保護

眾所周知，土地具有自然與經濟屬性，自然屬性的土地以土壤形式呈現。土壤，是由一層層厚度各異的礦物質成分所組成大自然主體。本文中的土壤在水平幅度上僅僅包括地球陸地表層的土層和巖石圈部分，不包括河流、湖泊、水庫、坑塘等內陸水域和灘涂；在垂直幅度上僅指整個地表的巖土，不包括大氣層，在物質構成上，僅指構成巖土的各種有機物和無機物質，不包括地表以上的大氣、水和各種生物。

土壤環境污染大致可分為無機污染物和有機污染物兩大類。當土壤中含有害物質過多，超過土壤的自凈能力，就會引起土壤的組成、結構和功能發生變化，微生物活動受到抑制，有害物質或其分解產物在土壤中逐漸積累通過“土壤→植物→人體”，或通過“土壤→水→人體” 間接被人體吸收，達到危害人體健康的程度，就是土壤污染。

目前我國的土壤環境保護包括：環境保養、風險管控和土壤修復。環境保養即通過先進的預防手段對我國的土壤利用現狀進行監控，防止土壤環境污染的發生；風險管控指按照恰當的法規原則，選用有效的土壤污染控制技術，進行削減風險的費用和效益分析，確定可接受風險度和可接受的污染損害水平，并進行政策分析及考慮社會經濟和政治因素，決定適當的管理措施并付諸實施，以降低或消除土壤污染安全事故的風險度，保護人群健康與生態系統的安全；土壤修復包括物理、化學和生物三種方法，目的是使遭受污染的土壤回復正常功能的技術措施。

二、我國土壤環境污染現狀

（一）在污染形式上，環境污染正由水污染、大氣污染向土壤污染轉移。根據可靠數據顯示：自2001年到2011年，我國城市化率為51.27%，到2020年，我國的城市化率會以0.8——1個百分比穩定提高。從2001年到2011年，全國污水排放量從328.5億立方米增加到403.7億立方米，增長率為22.9%。二氧化硫的排放量從2010年的1947.8萬噸到2011年的2217.9萬噸，增加了13.9%，其中在2005年向后，二氧化硫、煙塵的污染排放量出現了不同程度的下降。然而，土壤污染卻顯得尤為嚴重，在2007年的1.5億畝到當前的2億畝，增長了近一倍，這是多么值得我們警覺的數字。

（二）在污染領域方面，土壤污染正由工業向農業轉移、城區向農村轉移、地表向地下轉移、上游向下游轉移。形成的污染具有突發性、區域性、連鎖性的特點。更令人擔心的是，土壤污染之一的重金屬污染其潛在的危害正在升級，導致食物鏈正在受到侵蝕，人類是站在食物鏈頂端的生物，生命安全正在受到挑戰。

（三）環境污染總體情況令人堪憂。綜上所述，我國土壤環境污染當前呈現出：中國南方土壤污染嚴重與北方，長三角、珠三角、老工業基地等部分地區土壤污染問題尤為突出。而這幾個地區恰好是我國人口密集地區。土壤污染主要以：鎘、鎳、砷、汞、鉛、鉻等重金屬以及滴滴涕等農藥中的有機物為主，有些污染超標達幾十倍甚至幾百倍。

三、我國土壤環境保護立法現狀

從法的淵源來看，我國關于土壤生態環境保護的立法，既有綜合性的法律法規，也有專門的法律法規對土壤污染進行限制和治理。

（一）《憲法》中規定：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源；國家保護和改善生活環境和和生態環境，防止污染和其他公害。

（二）《環境保護法》中提到：各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化。沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。在今年4月份修訂的新版《環境保護法》中，第49、50條中對農業生產經營活動的極易產生污染的農業污染源做出規定，表面我國對于土壤環境保護監管模式上的重心發生了重大變化，由以往的僅僅重視工業的防治轉為對工業、農業的多產業防治，這必將有利于當今農村土壤污染日益嚴重的現狀；《土地管理法》第35條中指出：各級人民政府應當采取措施，維護灌溉工程，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地；《農業法》中也提到：農業資源和農業環境保護對農用土地的生態保護做了較為明確的規定。

（三）《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防砂治沙法》、《固體廢物污染環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等部門法，對我國土壤污染的各種成因都做出了明確的限制。

（四）相關的法律規定包括：《農藥管理條例》、《土地復墾規定》等等。值得一提的是我國環保部于2014年3月18日常務會議上審議并原則通過了《土壤污染防治行動計劃》，該計劃中明確提出到2020年，農用地土壤環境將得到有效保護，土壤污染惡化的趨勢得到遏制，部分地區土壤環境質量得到改善，并就此目標計劃制定了詳細而又周密的行動方案。

四、現行土壤環境保護法律的缺陷

（一）保護土壤環境污染的法律效力層級不夠，難以協調專項的土壤生態保護法律。總所周知，現行的《環境保護法》、《土地管理法》在立法之初，本是作為統領所有與環境保護、土地管理相關的法律、法規、規章的法律而設計的，即基本法的作用。但是依據《立法法》規定，成為基本法的必要條件之一就是該法應當由全國人大審議通過，然而，《環境保護法》、《土地管理法》包括剛剛審議的《新環保法》都是由全國人大常務委員會通過，因而《環境保護法》、《土地管理法》仍不是基本法而作為基礎法存在于我國的土壤環境保護法律體系中。在法律關系間發生沖突的時候，這兩部法律的效力等級不高于《農業法》、《林業法》、《草原法》、《水法》等專項法律，以至于在具體適用環節，法律的相關規定往往得不到實施。難以使得環保、農業、國土、林業等部門形成合力。

（二）無論是從新修訂的《環境保護法》中，還是從剛剛通過的《土壤污染防治行動計劃》都可以看出，我國對于土壤污染的管理還是停留在防治層面。鑒于土地污染修復的成本過高，我國在土壤修復方面的技術尚不夠成熟，然而，現實的情況是我國土壤環境污染問題嚴重，必須通過土壤環境保護來達到杜絕污染可能性很小，應擔加大對土壤修復的資金投入補貼。

（三）當今的土壤保護法律雖然已經形成一定的體系，不過縱觀所有的相關法律，無一不是在相關法律的某一條、某一點中提出的土壤環境保護的觀點，這樣做在具體實施起來的時候會發現，眾多法律針對同一點問題有不同的解釋，眾口難調，難以統一，因此，應當從生態安全的高度來制定和完善土地方面的法律法規，在涉及土壤土地的規劃。建設、評價、監測、預警等方面制定一份綱領性的法律規定處理這些關系。

（四）目前的部門法中的規定內容空洞，缺乏具體的土壤環境保護的做法規定。針對土壤污染，《環境保護法》中僅僅一句“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化。沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及生態失調現象的發生和發展。”來規定了土壤環境保護的大致方向，缺乏硬性的規范。

五、《土壤環境保護法》的初步架構

（一）完善土壤的環境保護體制，將原先空洞的行政口號轉換成具體的土壤環境保護政策法規。根據今年的調查顯示，我國即將頒布的《土壤環境保護法》中應當包括：農用地和集中式引用水源地土壤環境保護、新增建設用地土壤環境調查、被污染地塊環境監管等管理辦法。

（二）加強土壤環境保護的行政問責制，加強土壤環保執法中的執法力度。在今年剛剛頒布的新《環保法》中提到：當前的污染問題和生態破壞問題之所以如此嚴重：一是在環境執法中，環保執法工作者無強權可用，立法授予的監管措施缺乏強制手段，造成執法過程中無權可用的窘境。二是有強權不盡職，環保部門消極履職、執法不嚴，甚至出現以權謀私的情況。新法中盡管并未涉及如何加強土壤的環境保護手段，不過卻提及了區域限批、越級舉報、環境考評、人大監督等機制。對于《土壤環境保護法》的制定具有深遠意義。

（三）設計土壤修復制度，改善部分區域的土壤環境質量。2014年3月18日召開的環保部常務會議通過的《土壤污染防治計劃》指出，2020年，我國的農用地土壤環境將得到有效保護，強調土壤修復將成為以后工作的重中之重。2014年8月5日的土壤修復企業座談會更是討論了法律草案中的有關土壤修復制度設計。在《土壤環境保護法》中，建議將土壤的環境修復列入市場的調節，土壤修復的市場化運營無疑將減少工作中的成本，提高資源配置的效率。同時，市場化的機制還會強化公眾對于土壤環境保護的意識。

結束語：治理土壤污染，首先需要監督地方政府追求GDP忽視環境污染的行為，還要統一規范自上而下的土壤環境保護體系，形成成文的環境評估標準、環境信息標準以及合理的土壤修復補貼標準；同時，還要改變農業、環保、國土資源、地礦部門等各自為政的弊端。總之，盡快制定土壤污染控制與治理的統一制度框架使得土壤環境保護變得有法可依是我國當前環保立法的當務之急。

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