論我國耕地保護體制的改革和法律制度的完善

摘要：新形勢下，我國耕地保護依然面臨嚴峻形勢，主要表現在耕地數量大幅減少和耕地質量迅速下降等方面。因此，我國必須改革現行耕地保護體制，將地方各級土地管理部門由地方政府領導改為由中央政府垂直領導；同時，健全耕地保護法律制度，完善耕地保護激勵機制和約束機制，從而落實好“最嚴格保護耕地”的基本國策。

關鍵詞：耕地保護體制；改革；法律制度；激勵機制；約束機制

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1002-1302（2014）07-0482-03

收稿日期：2013-10-18

作者簡介：孫翱翔（1979—），男，湖北襄陽人，碩士，講師，研究方向為憲法學與行政法學。Tel：（0517）86289056；E-mail：aoxiang1270@163.com。改革開放30多年來，我國經濟社會持續快速增長，工業化、城市化取得了巨大成就，作為國民經濟的農業也獲得了長足發展。特別值得指出的是，近些年來，在中央“強農惠農”政策的有力推動下，我國糧食生產戰勝諸多困難和風險的挑戰，2012年糧食產量達5 895.5億kg，創歷史新高，實現了半個世紀以來的首次“九年增”，主要農產品供應充足，滿足了世界上規模最大、速度最快的城鎮化對農產品供應的要求。俗話說“手中有糧，心中不慌”，連續多年的糧食豐收，為我國經濟持續穩定增長、社會安定和諧作出了巨大貢獻。這一成績的取得，來之不易，值得驕傲和自豪；但同時，也必須清楚地知道我國農業特別是糧食生產要想獲得進一步提高，難度越來越大。

1我國耕地保護面臨嚴峻形勢

眾所周知，擁有數量充足、質量優良的耕地是發展農業、促進糧食生產的基礎。然而，新形勢下，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻。我國的國土面積為960萬km2，居世界第三，但實際可以使用的土地相對較少，其中耕地面積更是不到國土總面積的13%[1]。另外，根據第六次人口普查的主要數據公報可知，2010年我國的人口總量已達到13.7億人，與2000年第五次人口普查相比增長了5.84%[2]。人口基數大、耕地總面積相對較少，必然導致我國人均耕地更少。據測算，我國人均耕地只有0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，約相當于加拿大的1/16、俄羅斯的1/10、美國的1/7、印度的1/2[3]。“我國以7%的耕地，養活世界22%的人口”，既體現了我國取得的巨大成就，也充分表明我國面臨的土地約束之嚴厲[4]。不僅如此，自20世紀90年代以來，伴隨著工業化、城鎮化進程加快發展以及生態退耕、農業結構調整和災毀等諸多原因，我國很多地區出現了耕地資源大幅減少的現象。據統計，1996年我國耕地總量為1.3億hm2，到2008年已降至1.2億hm2，下降了0.1億hm2[3]。未來10年仍然是我國工業化、城鎮化快速發展期，占用相當數量的耕地難以避免。因此，我國要實現《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》確定的保持耕地面積1.2億hm2的戰略目標，將面臨巨大的壓力。

除了耕地數量大幅度減少之外，耕地質量總體來看也在迅速下降。首先，我國耕地質量水平總體不高，根據全國農用地分等定級成果可知，優等地、高等地僅占全國耕地總面積的32.7%，中、低等地占耕地總面積的67.3%。其次，我國耕地質量下降嚴重。一方面是來自農村的污染和農業中農藥、化肥的大量使用。例如，2008年我國的農業生產使用了世界33%～35%的化肥，單位面積農藥的使用量超過了世界平均水平的3倍[2]。農藥、化肥的超標使用，導致我國土壤和水資源受到嚴重污染。另一方面是來自城市和工業污染。據估計，中國受城市垃圾、工業重金屬等污染的土壤面積達上千萬公頃，每年僅重金屬污染造成的糧食減產就達1 000萬t[1]。相對耕地數量減少而言，耕地質量下降的危害更大，這不僅導致糧食減產，還對我國生態環境、食品安全構成了嚴重威脅，應當引起社會各界的高度重視。

耕地是糧食生產的基礎，我國耕地數量上的減少和質量上的下降給我國糧食生產造成了巨大的威脅。而對于一個有著十幾億人口的大國來說，中國的糧食安全只能立足于本國，依靠他國或國際市場顯然是靠不住的。因此，必須從國家安全和社會穩定的高度來認識保護耕地的重大意義。

2改革現行耕地保護體制

改革開放以來特別是20世紀90年代以來，我國耕地數量快速減少、質量嚴重下降。造成這一現象的原因既包括土地沙漠化、自然災毀等自然原因，又包括工業化、城鎮化加速推進等社會原因，而我國現行耕地保護體制存在缺陷是一個十分關鍵的原因。因此，在耕地保護面臨嚴峻形勢的情形下，必須改革現行農村耕地保護體制，以實現“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。

所謂耕地保護體制，是指參與耕地保護的相關主體在耕地保護中的地位和作用。從我國耕地保護的實際情況來看，參與耕地保護的主體主要包括農民、農村集體經濟組織或農村自治組織（如村民委員會）、地方政府和中央政府。因此，筆者首先分析了這些主體在我國耕地保護方面所發揮或應該發揮的作用，以便為改革現行耕地保護體制奠定基礎。

首先，農民是與耕地關系最為密切的主體。農民主要以農業為生，土地是農業生產的基礎。因此，土地是農民的“命根子”，是農民安身立命、豐衣足食的根本保障。那么耕地對農民的重要性不言而喻。中國歷史上的歷次農民起義，其核心目標都是為了爭奪土地。從這個意義上說，農民具有保護耕地的天然內在動力，而且這種動力非常強烈。當然，農民保護耕地主要是為了自己的生存和發展。隨著人類社會的發展進步，特別是工業化、城市化的快速推進，為農民實現過上更好生活的目標提供了更多的選擇機會。比如，當種植經濟作物的收益更高時，農民可能會放棄種糧；當從事工商業或其他行業能夠帶來更高收入時，農民可能會放棄從事農業。近些年來，越來越多的農民外出務工，導致農村拋荒現象大量存在，就是農業特別是種糧比較效益較低的充分體現。因此，農民保護耕地的動力會隨著經濟社會的發展以及客觀環境的變遷而發生相應的變化。同時，農民在保護耕地的能力方面也十分有限，特別是當面臨地方政府征地甚至違法占地、強制征地時，農民常常無能為力，即使懷有保護耕地的強烈愿望往往也力不從心。由此可知，農民雖然具有保護耕地的動力，但并不穩定，保護耕地的能力明顯不足。

其次，作為村民自治組織，農村集體經濟組織或村民委員會與農民關系最為密切，最接近農村土地，對本村的耕地情況也最為熟悉。不可否認，集體經濟組織或村民委員會在組織農民進行農業生產、促進農村經濟社會發展、保護農村耕地方面發揮著重要作用。然而，必須承認的是我國絕大多數農村集體經濟實力十分薄弱，這大大限制了集體經濟組織或村民委員會作用的發揮。同時，由于我國村民自治制度尚不健全，監督機制缺失，農民權利意識淡薄，導致一些“村官”為了自身利益不惜以權謀私。近些年出現的一些“村官”侵吞征地補償款的事件，就是最好的佐證。因此，總體而言，集體經濟組織或村民委員會在保護耕地方面作用有限，有些甚至起消極作用。

再次，地方政府在我國經濟社會生活中發揮著承上啟下的重要作用。在耕地保護方面，地方政府特別是基層政府擁有其他主體所不具備的獨特優勢。相對于農民和村民委員會而言，地方政府經濟實力雄厚、資源豐富，并且享有法律賦予的保護耕地的職責和權力；相對于中央政府而言，地方政府對當地的耕地資源情況更為熟悉，并且由于地理上的優勢，執法更為便利。這是從地方政府保護耕地的能力而言的，如果從地方政府保護耕地的動力方面來分析，情形就大不相同。地方政府雖然負有保護耕地的義務，但地方政府的職責顯然是多重的。而且與發展地方經濟、增加地方財政收入相比，保護耕地顯然處于次要地位。顯而易見，與農業和種植糧食相比，發展工商業更能促進經濟快速增長和帶來更多的財政收入。而發展工商業，不可避免地要占用耕地，甚至出現違法違規占用耕地的現象。據研究，在查處的土地違法案件中，大部分違法主體是地方政府，而且危害大、影響壞、處理難[5]。近些年來發生的強制征地案件，就是地方政府“圈地占地”沖動的最好證明。由此可見，在耕地保護方面，地方政府雖然具備較強的能力并擁有獨特的優勢，但其保護耕地的動力明顯不足。

最后，中央政府作為全國公共利益的代表，在耕地保護方面發揮著舉足輕重的作用。基于我國人多地少的基本國情，保護耕地事關我國的糧食安全，事關中華民族和中國人民的生存和發展，事關我國的國家安全和社會和諧穩定。因此，在當代中國，中央政府對保護耕地具有最強烈的愿望和動力。不僅如此，中央政府作為國家政權的代表，行使保護耕地的職權時具有最高的權威性，并且具有最為豐富的資源和手段。因此，與其他主體相比，中央政府保護耕地的動力和能力最為突出。不過，中央政府也具有天然的缺陷，由于管轄范圍太大并且距離遙遠，導致中央政府對全國各地耕地資源基本情況不夠熟悉，對全國各地發生的土地違法現象往往也難以有效治理。

以上從動力、愿望、能力等角度較為詳細地分析了農民、村民自治組織、地方政府和中央政府在耕地保護領域的優勢和劣勢。綜合來看，相對其他主體而言，中央政府保護耕地優勢明顯，應該在耕地保護體制中處于主導地位，扮演關鍵角色。地方政府、村民自治組織和農民是耕地保護的重要參與者，配合中央政府共同完成好保護耕地的神圣任務。由于中央政府存在上述缺陷，鑒于耕地保護的重要性和特殊性，應該改革現行土地管理部門的領導體制，即將現行地方土地管理部門由地方政府領導改為由中央垂直領導，其人事、經費等由上級土地管理部門負責，以更好地實現中央政府對全國土地特別是耕地保護工作的統一領導，確保土地管理部門能夠有效監督地方政府保護耕地的行為。

3完善耕地保護法律制度

除了改革現行耕地保護體制之外，相關配套法律制度也需要完善，主要是健全耕地保護法律制度、進一步完善耕地保護激勵機制和約束機制。

3.1健全耕地保護法律制度

筆者分析了現行耕地保護體制的改革，同時，與之相關的法律制度必須及時制定或修正，以便更好地適應改革后的耕地保護體制。以法律的形式進一步明確中央政府和地方政府在耕地保護領域的權限與職責，進一步明確村民自治組織和農民保護耕地的權利和義務。具體來說，中央政府的主要權限和職責包括：一是在充分的土地調查和土地統計的基礎上編制和修訂土地利用總體規劃，以土地利用總體規劃指導、規范土地保護工作；二是依據土地利用總體規劃和土地調查、土地統計所獲得的土地資源基本信息，做好土地用途劃分工作，特別是基本農田劃分工作。以前這項工作主要由地方政府承擔，常常出現“以劣充優”“以少充多”等現象，實現土地管理部門垂直管理之后，這項工作就可以由代表中央政府的土地管理部門組織實施，相信能夠更加真實、科學地對基本農田進行劃分界定，以切實保護十分有限的基本農田；三是做好耕地生態保護工作，防止因水土流失等自然災害造成耕地數量減少。采取措施提升耕地質量，改造中、低產田，并做好土地開發、復墾和整理工作；四是做好保護耕地的監督檢查和土地違法案件的查處工作。在土地違法案件中，大部分違法主體是地方政府。土地管理部門垂直管理之后，能夠有效監督地方政府用地行為，從而能夠防止因地方政府違法征地導致耕地減少。同時，土地管理部門還要做好村民自治組織和農民的監督工作，以防止他們擅自將耕地轉為其他用地。地方政府的主要權限和職責包括：一是積極配合中央政府的耕地保護工作，中央政府在行使耕地保護職權時，地方政府必須予以配合；二是依據相關法律、全國土地利用總體規劃、上級土地利用規劃，編制本級土地利用規劃；三是堅持節約集約利用土地的原則，不占用或盡量少占用耕地，嚴格依照法律法規的規定進行征地；四是監督檢查下級政府耕地保護情況，監督檢查村民自治組織和農民耕地保護情況。村民自治組織的主要權限和職責包括：一是積極配合中央政府、地方政府耕地保護工作；二是不違法占用耕地，自覺接受各級政府和村民的監督；三是監督檢查農民耕地保護情況。農民的主要權利和義務有：一是依法享有并行使土地承包經營權，不違法使用耕地，不改變耕地用途；二是積極配合各級政府、村民自治組織保護耕地工作，在政府的支持和幫助下努力提高耕地質量。

3.2進一步完善耕地保護激勵機制

當前，要有效保護日益稀缺的耕地資源，必須進一步完善耕地保護的激勵機制，以充分調動相關主體保護耕地的積極性和主動性。由于不同主體利益訴求各不相同，因此，對于不同的保護主體應采取不同的激勵措施，以增強措施的有效性。具體而言，對農民可以采取的激勵措施包括：一是加大農民種糧補貼力度，提高補貼標準。對農民來說，這是最直接、最有效的激勵措施，并且具有很強的可操作性；二是加強政府宏觀調控，抑制包括種子、化肥、農藥等在內的農資產品的價格，降低農業生產成本，提高農民收入；三是完善農村社會保障制度。健全包括醫療、養老在內的社會保障制度，讓農民能夠安心在農村種地，從而避免耕地拋荒現象；四是加快社會主義新農村建設。努力改善農村生產生活環境、建設美麗鄉村，以增強農村吸引力，進而留住部分青年在農村發展。對農村集體經濟組織可以采取的激勵措施是：由中央政府、地方政府向集體經濟組織提供經濟補償。由于糧食主產區的農村主要種植糧食作物，村集體因為沒有村辦企業而缺少收入來源。因此，政府必須向這些村集體提供財政補貼，以滿足其辦公經費和進行公共設施建設的需要。對地方政府采取的激勵措施包括：一是加大對糧食主產區地方政府轉移支付力度，提高財政補償標準，以彌補糧食主產區地方政府財政收入的不足；二是將耕地保護工作納入地方政府政績考核的內容，對于耕地保護成績突出的政府官員要給予獎勵，并在職位晉升等方面給予傾斜。

3.3進一步完善耕地保護的約束機制

除了完善耕地保護激勵機制之外，還必須進一步強化耕地保護的約束機制。在實踐中，大部分土地違法案件的違法主體都是地方政府。因此，耕地保護的約束機制主要圍繞地方政府進行設計，同時兼顧對其他相關主體的約束。一是盡快出臺農村征地補償的專門法律，以規范地方政府的征地行為。眾所周知，當前耕地減少很大程度上是由于地方政府征地造成的，而目前征地程序不夠規范、補償標準偏低，導致地方政府具有強烈的“圈地”沖動。因此，應抓緊制定農村征地補償專門法律，嚴格征地程序，提高征地補償標準，以削弱地方政府的“圈地”動力，通過增加征地成本倒逼經濟發展方式轉變，以節約集約用地，從而更好地保護耕地。二是加大對地方政府耕地保護工作的考核。增加耕地保護工作在地方政府目標考核中的比重，凡是耕地保護工作不力的政府官員特別是主要官員，在獎勵、職位晉升等方面實行“一票否決”。三是加大耕地保護監督檢查和違法案件查處力度。土地管理部門垂直管理之后，將不再受地方政府領導和干涉，能夠更好地發揮監督作用。接下來需要加強土地管理系統隊伍建設，特別需要壯大基層執法隊伍，提升人員素質，確保能夠開展經常性執法檢查工作。在監督檢查過程中，一旦發現違法現象，要及時予以處理，針對不同情況分別給予相應的行政處罰或行政處分，觸犯刑法的，要移交司法機關依法處理。

4結語

新形勢下，我國耕地保護依然面臨嚴峻形勢。為了落實好最嚴格的耕地保護政策，需要改革現行耕地保護管理體制，即將地方各級土地管理部門改為中央垂直管理，同時健全和完善耕地保護法律制度。需要指出的是，耕地保護工作不僅僅是政府的責任，也不僅僅是農村和農民的事，而是社會各界共同的責任。這就需要加強耕地保護宣傳教育，增強人們的憂患意識、節約意識和保護意識，推動社會各界更加積極、主動、自覺地保護耕地。

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