河北省農業水資源生態補償政策的階段特征

摘要：水資源是農業生產的關鍵，也是良好生態環境的基礎要素，而農業水資源生態補償是進一步推進農業可持續發展的關鍵。采用多案例嵌入研究，分析河北省水資源在農業生態補償政策執行階段中的問題、關鍵，探討水資源環境保護的有益做法和規律，得出農業水資源生態補償啟動階段需要一定的外部經濟基礎，農業水資源生態補償實施階段的相關政策目標和計量手段有待進一步明確，農業水資源生態補償結束后需要替代項目支持，并指出農業生態補償是在農業發展、農民增收的同時實現生態環境好轉的途徑。

關鍵詞：水資源；農業生態補償政策；博弈

中圖分類號： F323.22 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）07-0476-03

收稿日期：2013-11-05

基金項目：教育部人文社會科學基金（編號：13YJA790115）；河北農業大學社會科學基金（編號：SK20110103）。

作者簡介：甄鳴濤（1972—），男，河北保定人，博士，副教授，研究方向為農村發展管理。E-mail：zhenmt@139.com。水資源的安全不但影響農業發展和糧食安全，也決定了整個生態系統的健康。當前是從傳統農業向現代農業轉變的階段，常規農業現代化方式下，資源越來越成為制約農業增長的瓶頸，農業水資源的不合理利用引起的水資源環境問題表現尤為突出[1]。通過生態補償政策激勵農民節約、有效利用水資源是農業現代化取得突破的關鍵舉措之一。河北省從多層面、多角度積極嘗試制定基于生態補償的農業水資源保護政策，并在農業節水、農村水環境保護方面發現一些問題。本研究探索了水資源生態補償政策實施的有益做法，以期促進京津冀一體化協同發展。

1河北省農業水資源生態補償的必要性

水資源缺乏和水環境惡化已成為制約河北省農業發展的首要因素。河北省第2次水資源評價結果顯示，該省多年平均水資源總量為204.69億m3，人均水資源量306.69 m3，遠低于國際上公認的人均水資源量2 000 m3，處于嚴重缺水邊緣，而且該省部分山區地表水資源還要供北京市、天津市使用[2-4]。近幾年河北省農業用水量均占總用水量的70%左右，糧食用水量約占農業用水量的85%，但只有少部分農戶采用管道輸水和節水灌溉措施，而且主要是低壓管灌、防滲渠灌，粗放型的用水方式造成水資源大量浪費，更加加劇了水資源的供需矛盾[5-6]。近年來，大量超采地下水與過度利用地表水，致使河北省水資源質量也有惡化趨勢。河北省七大水系中，子牙河水系和黑龍港運東水系多項污染物超標[7]。河北省白洋淀的“以獎促治”處于農業生態補償的啟動階段，衡水的“一提一補”處于農業生態補償的實施探索階段，張家口、承德地區的“稻改旱”基本處于終結階段。通過對各案例不同階段、做法、途徑的分析可以找出與農業水資源生態補償政策相應的關鍵問題和經驗。

2河北省農業水資源生態補償政策的階段分析

2.1農業水資源生態補償啟動階段，外部經濟投入是農業生態補償的前提

在從傳統農業向現代農業轉變的過程中，農業面臨的問題已從單一產品短缺轉向收入增加與資源短缺的雙重問題，農業的主要功能已經不再是“單純提供農副產品和食品加工原料”，而是同時要兼顧“生態服務價值”[8]。在人均國民收入與環境污染之間存在類似庫茲涅茨曲線（EKC）的倒“U”形關系，盡管目前河北省大部分地區的人均國民收入水平基本越過了庫茲涅茨曲線拐點，但一旦資源利用技術效率達到一定程度或使用成本很高時，人均收入的進一步提高可能會導致環境質量惡化[9-10]。目前農業產出的增長在很大程度上是依賴化肥、農藥投入的增加，要解決農業生態問題，單純從減少污染物排放本身著手難以兼顧環境質量改善與農業產出增長2個目標，這時需要外部的生態補償資金投入本地閉合的經濟系統，使2個目標協調。

河北省安新縣積極開展淀內農村生活污染綜合治理，從縣財政拿出一定資金落實工資待遇，補助保潔工人工資，建設垃圾收集點，購置垃圾箱、垃圾運輸車、垃圾運輸船，建設無害化垃圾填埋場，改造生態衛生廁所，修筑河道圍墻，成立水上打撈隊伍，對環村水面垃圾進行定期打撈，形成了水陸立體化清潔。根據2010年對白洋淀的淀中村東田莊、大田莊和淀邊村趙莊子、南劉莊進行村民污水處理適當收費承受額度的意愿調查，81%村民的收費承受額度為1～5元/（月·人），15%村民不愿意交納，4%村民的收費承受額度為 5～8元/（月·人）。可見，隨著環保意識逐步增強，農民在現有收入水平下有繳費治污意愿，但支付能力較低，對于生活環境的改善只能是由當地政府出資在試點村進行，這是政府對經濟體的外部生態補償。另一種生態補償是經濟體之外對經濟體的補償。北京市的國內生產總值（GDP）遠高于河北省，從經濟效率角度講，每個單位的水資源在北京市可能會產生更大的經濟效益。作為北京市密云水庫上游的河北省承德市，為保證北京市用水安全，水田面積壓縮到2萬hm2。北京市作為生態受益方，2007年按6 750元/hm2的標準給予“稻改旱”農民補償資金共3 195萬元；2008—2010年，每年的補償標準提高到8 250元/hm2，每年補償資金為3 905萬元[3]。

因此，農業生態補償的啟動需要有堅實的經濟基礎，在經濟基礎薄弱的地方必須要有外部條件的改變與外界利益因素的介入，例如須要政府提供經濟保障，農業生態補償才能成為環境服務提供者的自發行為，這樣才可能達到生態環境問題改善與農業增長相互協調的目的。

2.2農業水資源生態補償準備階段，農業生態補償政策導向有待進一步明確

在一些生態環境政策涉及的環境產品產權未清晰的情況下，為減少制度組織成本，往往采用管制手段。我國也偏愛采用簡單化、強制性的管制型手段，這雖然加快了政策實施，但反過來也影響到政策制定的要求和過程，往往是在政策含義較為模糊時就實施。

20世紀末至21世紀初我國啟動了有關生態工程試點工作，進行了農業生態環境保護的實踐探索與理論研究，并多以項目工程的方式推進生態環境的改善，如退耕還林、京津風沙源治理。同時，國家為促進農業增長還采取了眾多農業政策，如農資綜合補貼對提高農民種糧收益、調動農民種糧積極性、促進糧食生產和糧食安全起到了正面作用；但同時也誘使農民增加化肥、農藥投入量，這對資源環境保護產生了一定的負面效應。此外，在多項政策目標的協調上并未盡善盡美，為了保障糧食安全，忽視了生態環境保護，對于農民采取減少施用化肥、農藥，增施有機肥等環境友好和資源節約型生產措施，缺乏相關補償政策和充足的補償資金，使得一些環境政策法規不能滿足農村環境政策的需求。在政策執行中基層對政策的理解偏差，往往在政策執行中發生與原有目標偏離的現象，進而對農民的生產行為產生多重導向。我國從無償使用自來水到征收水資源費是為了對用水者的耗水行為起制約作用；但在政策執行中，國家為了實現保障糧食安全的政策目標，降低種糧成本，激勵農民種糧的積極性，農業水價設置偏低，在很多情況下僅為供水成本的1/3，這樣造成水利設施得不到維護，設備老化進而導致輸水損失嚴重，加劇了水資源的耗竭程度。生態保護效率與經濟激勵機制未能有機聯系起來，農戶沒有采用節水灌溉設備以節約用水的內在動力，造成農業水資源的巨大浪費。

2.3農業水資源生態補償的實施階段，補償費用計量必須與農戶的用水行為緊密聯系

要解決政策不明確帶來的制度成本增加問題，政府管制手段只是其中一個方面，往往還須要利用市場化的工具[10]。但無論是政府管制還是市場，都必須形成相應的激勵機制，通過必要的、達到一定補償額度的生態補償，以經濟激勵來減少組織成本的增加，這就必然涉及到補償標準的計量。

2004年6月，河北省衡水市桃城區以節約農業水資源為政策目標，以水價為調節手段，實施“一提一補”節水激勵機制，對低于平均用水水平的農戶實施獎勵，但在該政策實施中首先應解決農業生態補償對象計量的技術問題。桃城區對農業生產領域的節水做法具體分為以水計量的“一提一補”節水激勵模式和以電計量的“一提一補”節水激勵模式。“一提”就是用水澆地以電計量水價，電價提高0.2元/（kW·h）；“一補”就是財政部門按用電量補貼0.1元/（kW·h）。然后將財政補貼資金和水價提高部分作為節水調節基金，按承包地面積平均補貼給農民，同時減少了種植成本，尋求實現節水與增效雙贏的途徑[11]。明確生態補償的標準、方法有利于提高生態環境服務產品交易的可交易性，對提供生態服務產品供給者的供給行為產生直接的誘導作用，如桃城區農戶在“一提一補”政策下積極進行了以節水為目標的種植結構調整，采用“工程+農藝+管理”灌溉節水模式[12]，同時從宏觀上降低了生態補償制度實施過程中的不確定性，減少了制度變遷中的交易成本。

2.4農業水資源生態補償終結階段，需要替代項目或政策延續以維系水生態安全

農業生態補償無論是作為對生態環境服務的獎勵、補貼或支付，都是對保護生態環境行為的經濟激勵，從而使其生產行為有利于生態環境保持穩定。從短期看，農戶能否獲得收益是農業生態補償成敗的關鍵；但從長期看，須要以農戶的收入水平和途徑產生根本性的轉變為條件。如為保證北京市用水安全，從2006年開始河北省張家口市、承德市的部分縣實行了“稻改旱”工程，將原有的稻田改種玉米等耐旱植物；而作為生態收益地的北京市，每年拿出數千萬的財政資金補償河北省有關農民。2012年“稻改旱”項目到期，從表面上看，“稻改旱”項目后的繼續補償問題是關系到河北省有關農戶能否繼續保護流域環境的關鍵，其實真正的關鍵是項目結束后河北省有關農戶是否能找到既能獲益、又能保護流域環境的替代產業，其延伸的意義為，生態收益方的北京市希望通過農業生態補償設計使河北省有關農戶找到一條高經濟效益且有生態效益的替代生計模式[13-15]，達到不需要通過北京市出資就能促使農戶可持續發展的目的。

在“稻改旱”項目結束后，北京市與河北省相關農戶轉變為非合作博弈中的參與者，用收益矩陣表示項目完成后在流域環境資源利用中的北京市與河北省相關農戶面臨的收益情況。由表1可見，首先，北京市與河北省相關農戶在不支付、保持產業策略下有著不小于其他策略組合的整體收益A+B；其次，在非合作博弈情況下最后的策略組合（不支付、保持產業）是一個“納什均衡”，在納什均衡點上，每個理性的參與者都不會有單獨改變策略的沖動[16]。在非合作博弈狀況中，北京市與河北省相關農戶的不支付、保持產業是在無強制力、無合約時的唯一穩定結果，也是整體最優的結果。也就是說，河北省相關農戶與北京市在無須支付補償的情況下，各自就可實現經濟效益和生態效益的統一，而且可以自發實現流域社會福利的最大化，但其前提是實現“稻改旱”項目的延伸預期效果。具體來講，一方面如果河北省相關農戶由于“稻改旱”項目而發展高經濟效益的產業，在實現個人利益最大化的同時還滿足了北京市的用水需求，北京市無須為保護流域水環境再投入成本。即河北省相關農戶找到了高經濟效益的替代生計途徑，北京市與河北省相關農戶在博弈中最后穩定在表1中策略組合（不支付、保持產業）的納什均衡狀態。其可能選擇是，找到發展途徑的農戶可能繼續發展收益率高的產業活動，這同時也有利于流域環境保護；如果農戶這時改變現有的產業結構將面臨經濟效益降低的風險，同時也影響流域水環境和北京市收益。另一方面，也可能由于“稻改旱”項目后續產業發展的不平衡，在政策補助到期后，會存在一部分農戶生計有困難，或由于部分地區因自身自然條件較差，種植兼顧生態、經濟效益的產業較為困難，或由于一些農民知識有限，市場化程度低，參與市場競爭的能力較差，加上經營管理水平不足，會影響替代產業的經濟效益，從而影響農戶生計[17]。如果在“稻改旱”項目到期后，未找到有效增收途徑的農戶面臨選擇可能是：如果補貼沒有持續性，土地對農民的價值難以通過替代產業發展得到補償，生計選擇空間狹窄的“稻改旱”農戶，在難以通過增加其他生產資料來增產、增收時，必然會重新選擇已積累了長期技術、經驗的傳統農業產業，如果無其他替代項目，北京市與河北省的用水矛盾又會出現。

表1“稻改旱”項目完成后的預期博弈參與方收益矩陣

策略河北省相關農戶策略改變產業保持產業不支付補償A′，B′A，B支付補償A′-q，B′+qA-q，B+q注：A代表項目完成后北京市的初始收益，B代表項目完成后河北省相關農戶的初始收益；B′代表項目完成后河北省相關農戶再改變產業后的收益，A′代表北京市在河北省相關農戶再改變產業后的收益，q代表北京市支付給河北省相關農戶的費用；且B>B′（農戶在項目完成后已找到高經濟效益的產業，再改變產業會影響自身經濟效益，此時是損人不利己），A>A′（河北省相關農戶在項目完成后選擇改變產業，再改變產業會影響到北京市的環境和經濟效益）。

3結論

河北省農業有了一定發展，但面臨進一步發展的資源障礙。從長遠來看，運用經濟手段推進農業生態環境保護市場化進程是一種必然趨勢，而涉水農業生態補償是對生態環境保護途徑的積極探索。

涉水農業生態補償在啟動、實施、結束階段分別有不同的關鍵問題，但都面臨農業生態環境保護的組織結構調整、制度實施需要多方參與的問題。在農業生態環境服務的交易中，作為農業生態環境提供者的農戶和作為需求者的政府都面臨角色、交易方式的轉換。政府從管制者變為環境服務購買者，參與方式由命令轉變為購買，農民的環境服務從義務變為權利，參與方式由無償付出變為出售。目前農業生態補償以政府為主要購買者，農戶為生態服務的提供者，在啟動、實施管理階段，用水戶協會在農業生態補償中起到關鍵作用，各方都成為參與者，這些都體現了農業生態補償組織結構的改變。

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