中德兩國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度比較研究

摘 要：行政強(qiáng)制執(zhí)行在不同的法系有著不同的制度模式，德國作為大陸法系的代表，其所特有的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是值得探討和分析的。本文從比較行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論概念入手，著重比較分析中德兩國行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法演進(jìn)、執(zhí)行模式以及具體程序，在還原德國行政強(qiáng)制執(zhí)行具體制度的原貌的同時(shí)，給中國行政強(qiáng)制執(zhí)行的改善一些啟示。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制執(zhí)行；即使強(qiáng)制；行政行為；代執(zhí)行；執(zhí)行罰

從19世紀(jì)中葉開始，德國就開始了行政強(qiáng)制執(zhí)行制度建立的嘗試，因此說德國為行政強(qiáng)制執(zhí)行的發(fā)源地實(shí)屬名歸，但與此悠久的制度歷史不符的是，德國并沒有統(tǒng)一的行政強(qiáng)制執(zhí)行法律，聯(lián)邦和各州政府都有各自的行政強(qiáng)制執(zhí)行法律，這種公法上的普遍性與特殊性的良好結(jié)合，是中國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度完善的范本，因此對于中德兩國進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的比較研究很有必要。

一、關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行概念的理論綜述

1.一元論與二元論

行政強(qiáng)制執(zhí)行一元論意指對于行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的一元，即認(rèn)為擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的只有行政機(jī)關(guān)。德國行政法中，行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政當(dāng)局強(qiáng)制公民或是其他人履行公法義務(wù)的執(zhí)法行為，由德國行政強(qiáng)制執(zhí)行概念可以看出，德國行政強(qiáng)制執(zhí)行主體是一元論。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。此觀點(diǎn)在中國體現(xiàn)較為徹底，從《行政強(qiáng)制法》可以看出，中國的行政強(qiáng)制執(zhí)行以申請人民法院執(zhí)行為原則，以由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外，同時(shí)這也是中德兩國在行政強(qiáng)制執(zhí)行主體方面的重要差別。

2.廣義說與狹義說

廣義說認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行是國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，是在公民、法人或其他組織逾期不履行行政法設(shè)定的義務(wù)時(shí)，對行政相對人采取的強(qiáng)制手段，這其中也包括在緊急情況下對公民、國家實(shí)行危害行為的相對人的即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行。除此之外，也有部分學(xué)說觀點(diǎn)認(rèn)為廣義也意為對已設(shè)定義務(wù)的履行。

狹義說認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行僅包括直接強(qiáng)制執(zhí)行而不包括間接強(qiáng)制執(zhí)行，因?yàn)楫?dāng)行政主體或者行政主體委托的人強(qiáng)制行政相對人履行義務(wù)后，行政相對人在作出拒絕履行的表示之時(shí)行政主體或者行政主體委托的人便已實(shí)現(xiàn)相對人的義務(wù)，這時(shí)便不存在執(zhí)行之說，之后的代執(zhí)行或者執(zhí)行罰只是強(qiáng)制履行。

二、中德行政強(qiáng)制立法演進(jìn)過程比較

1.德國行政強(qiáng)制法的立法演進(jìn)

德國于十九世紀(jì)中葉產(chǎn)生了有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行法的制度，但是相關(guān)法律并沒有成文，由于德國實(shí)行的是聯(lián)邦制，故并沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦制立法，而是由各州分別之制定自己的行政強(qiáng)制執(zhí)行法。在聯(lián)邦層面，最重要的立法是1953年生效的《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》，作為該法的補(bǔ)充，1961年出臺了《聯(lián)邦執(zhí)行官行使公權(quán)力直接強(qiáng)制法》和1965年的《聯(lián)邦國防軍與盟國部隊(duì)士兵以及民間安全人員執(zhí)行直接強(qiáng)制以及行使特殊職務(wù)法》。此外，稅法與社會法等專門法律中也有一些關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行的條款。要注意的是，各州雖然有自己的單獨(dú)立法，但是其與德國聯(lián)邦所立法并不是上位法與下位法的關(guān)系。

2.中國行政強(qiáng)制法的立法演進(jìn)

從改革開放行政法規(guī)不斷健全完善以來，行政強(qiáng)制法在整個行政法律法規(guī)體系一來一直處于缺位的地位，這種狀況一直到21世紀(jì)初才有所改變。2002年4月法制辦形成了《行政強(qiáng)制法》的征求意見稿，在此基礎(chǔ)上，2005年12月《行政強(qiáng)制法》草案提請第十屆全國人大常委會第十九次會議進(jìn)行初審，但因行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在較大分歧而擱置。2007年10月，十屆全國人大常委會第三十次會議再審了該草案，之后09年8月和11年4月對此進(jìn)行了三審和四審，同年6月，第五次審議該草案，在對行政法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的法律保留問題作出了規(guī)定后終于2011年6月出臺了《行政強(qiáng)制法》。

3.中德行政強(qiáng)制立法演進(jìn)的比較分析

從時(shí)間的跨度上來看，德國作為行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的發(fā)源地，其相關(guān)制度接受了三百余年的考研，中國的行政強(qiáng)制立法從時(shí)間角度來看實(shí)屬“新生兒”。但是從發(fā)展路徑上看，兩國存在較大差異，由于中國的國家結(jié)構(gòu)形式是集中制，因此中國的行政強(qiáng)制立法演進(jìn)較為統(tǒng)一，是由國家的政體統(tǒng)一推行，而德國的國家結(jié)構(gòu)形式是聯(lián)邦制，直到現(xiàn)在行政強(qiáng)制執(zhí)行都沒有聯(lián)邦法律，這也就說明了行政強(qiáng)制立法演進(jìn)的不同決定了行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在兩國各地區(qū)的差異性、自主性、靈活性不同。德國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的差異性、自主性、靈活性必然是大于中國的。

三、中德行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的比較

1.德國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行主要由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，這印證了德國行政法中圍繞“行政行為”這一核心的特點(diǎn)。因此，德國行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)需要有一個生效的行政行為，也被稱為基礎(chǔ)行為。當(dāng)然，這一基礎(chǔ)行為也須滿足兩個條件，其一是能夠?qū)嵤?qiáng)制執(zhí)行的行為必須是包含了明確的要求或具體的內(nèi)容從而形成了相應(yīng)的作為，或者是形成了不作為的義務(wù)。其二該義務(wù)需明確且既定，并由法律上的拘束力。比如德國的命令性行政行為，包括停止施工、清理廢物等命令就是可以進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)行政行為。除此之外還有關(guān)于金錢給付的規(guī)定，同樣適用該條件。

德國同樣存在行政當(dāng)局只能向法院申請，由法院做出一個執(zhí)行的決定的情況，在實(shí)踐中，主要是為了實(shí)現(xiàn)行政私法上的行政權(quán)力、行政合同中的行政權(quán)利和行政當(dāng)局之間關(guān)系中的權(quán)利。

如前文概念探討里所描述，德國行政法學(xué)界認(rèn)為即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行也屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的一部分，與上述模式所述相同的是，即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行也需滿足一般的行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件，在實(shí)施主體上同樣由行政當(dāng)局實(shí)施。唯獨(dú)不同的是時(shí)間上、程序上的差別，即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行可以當(dāng)場做出，其范圍是受到嚴(yán)格限制的，主要包括公共捐稅以及費(fèi)用方面的征收、警察執(zhí)行官員做出的不可被延緩的指令與措施、涉及到投資與創(chuàng)造就業(yè)等聯(lián)邦法律或州法律規(guī)定的情形、緊急危險(xiǎn)的情況。

2.中國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

從我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度來看，執(zhí)行主體采取以人民法院為主，以行政機(jī)關(guān)為例外，立法只規(guī)定了少數(shù)情況由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，如果沒有法律的明確授權(quán)，執(zhí)行主體只能是人民法院。據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律法規(guī)中，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的約占70%?？梢哉f，我國現(xiàn)在的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是英美法系國家的司法執(zhí)行模式和德國的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行模式的折中。

3.中德行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的比較分析

中德兩國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的差異實(shí)質(zhì)上是兩國行政法理論的差異。德國的行政法具有“警察國”、“法治國”的特點(diǎn)，行政法的核心是行政行為，其強(qiáng)制執(zhí)行強(qiáng)調(diào)行政當(dāng)局直接、主動和自為的進(jìn)行，這也由德國的公法特征決定。事實(shí)上，德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行里究竟如何看待司法執(zhí)行這個“同父異母”的兄弟？筆者做一個大膽的猜測，德國的司法執(zhí)行在德文的原意可能不是行政強(qiáng)制執(zhí)行，從公私法的角度分析可以看出，德國司法執(zhí)行的部分主要是行政合同等私法上的行政權(quán)力交由法院確定從而執(zhí)行，換言之，法院執(zhí)行的前提是雙方平等的法律地位，這種地位的平等并不是形式上的平等而是實(shí)質(zhì)上的平等，也就是德國傳統(tǒng)意義上的行政強(qiáng)制執(zhí)行側(cè)重公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，除公法權(quán)利義務(wù)關(guān)系之外的并不是行政強(qiáng)制執(zhí)行。反觀中國的行政強(qiáng)制執(zhí)行，融合了公私法的區(qū)分，將公法上的權(quán)力義務(wù)關(guān)系交由司法處理，而將行政合同等準(zhǔn)公法性質(zhì)行政行為大部分當(dāng)做民事性質(zhì)法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)可以獨(dú)自行使行政強(qiáng)制執(zhí)行的只有法律授權(quán)的少數(shù)機(jī)關(guān)，如海關(guān)、誰無、審計(jì)等，中國在行政強(qiáng)制執(zhí)行中更考量公民權(quán)利的司法保護(hù)，但這也絕不是德國在行政強(qiáng)制執(zhí)行中更考量效率，這并不是效率與公正的博弈，而是行政法理論的不同，德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度更有利于權(quán)、責(zé)的統(tǒng)一以及操作上的簡易。

四、中德行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的比較

1.德國行政強(qiáng)制執(zhí)行程序

德國聯(lián)邦對行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序要求十分嚴(yán)格，無論是一般的行政強(qiáng)制執(zhí)行還是即時(shí)行政強(qiáng)制執(zhí)行都要遵循告誡、確認(rèn)、執(zhí)行三個階段。

在行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的開端，告誡具有兩方面的功能，其一是保護(hù)行政相對人，使其免受突如其來的行政強(qiáng)制措施的侵害，其二是督促執(zhí)行功能，使行政相對人內(nèi)心產(chǎn)生被威懾的效果。告誡既可以在基礎(chǔ)行政行為之后書面做出也可以與基礎(chǔ)行政行為一并書面做出。告誡行為的核心是期限，如果沒有明確的履行期限則該告誡行為無效，同時(shí)告誡也必須明確說明會采取哪種行政強(qiáng)制手段。

在告誡程序之后是確認(rèn)環(huán)節(jié)，也是行政強(qiáng)制執(zhí)行前的最后環(huán)節(jié)，其作用相當(dāng)于警告，是對告誡中聲明要采取的行政強(qiáng)制手段的確認(rèn)，表明即刻起該手段就可以施行，行政相對人應(yīng)該以最后的時(shí)間履行義務(wù)，否則對行政強(qiáng)制執(zhí)行必須容忍。值得注意的是，代執(zhí)行與直接強(qiáng)制的確認(rèn)程序?qū)儆诨A(chǔ)行政行為，換言之，行政相對人可以對該基礎(chǔ)行政行為提起復(fù)議或訴訟。在確認(rèn)程序之后，便可以進(jìn)行執(zhí)行環(huán)節(jié)，而行政相對人對行政強(qiáng)制執(zhí)行具有容忍義務(wù)，但是行政當(dāng)局不可以超越前面告誡、確認(rèn)程序的強(qiáng)制手段的等級。并且，如果基礎(chǔ)行政行為在強(qiáng)制執(zhí)行的期間被撤銷或撤回，則執(zhí)行程序必須停止。

2.中國行政強(qiáng)制執(zhí)行程序

中國行政強(qiáng)制執(zhí)行程序根據(jù)模式的不同可以分為人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序。

人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行程序流程為：催告、申請、審查、做出執(zhí)行裁定四個環(huán)節(jié)，值得注意的是，在審查過程中，人民法院對行政機(jī)關(guān)的決定的審查是一種事實(shí)上和法律上的審查，即為實(shí)質(zhì)審查，這在人民法院以形式審查為主的程序中是不多見的。

行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序大體分為三個部分，催告、送達(dá)、執(zhí)行。比較特殊的是金錢給付程序，滯納金和罰款的加處是執(zhí)行的前提，之后催告緊接執(zhí)行。

3.中德行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的比較分析

從宏觀角度來說，中國與德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序在環(huán)節(jié)設(shè)置上基本相同，其背后體現(xiàn)的關(guān)于行政行為的法理也是異曲同工。德國將告誡之后的確認(rèn)程序定義為一種基礎(chǔ)行政行為，與此相當(dāng)?shù)氖侵袊姓?qiáng)制執(zhí)行中的催告程序，雖然從語義上催告與德國的告誡內(nèi)涵一致，但在中國，由于催告程序規(guī)定了特定的形式，要求必須包含期限、履行義務(wù)的方式、金錢給付的明確金額以及行政相對人的申辯權(quán)利的告知而成為了一種要式行政行為，因此從行政法理論上來講，中國的催告程序也是一種基礎(chǔ)行政行為。

五、結(jié)語

由于我國采取以人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外的執(zhí)行模式，因此在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)上浪費(fèi)了司法資源。如我國申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行需以當(dāng)事人不提起行政復(fù)議或者行政訴訟又不履行法律規(guī)定的義務(wù)的前提下才可以，再加之現(xiàn)如今人民法院實(shí)質(zhì)審查使得行政行為更不能如期執(zhí)行，因此中國行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式最應(yīng)該借鑒德國行政強(qiáng)制執(zhí)行的是其執(zhí)行權(quán)力交由行政當(dāng)局，但我們也不能一味效仿，要做到既保證公正又兼顧效率。

注釋：

①于安.《德國行政法》，清華大學(xué)出版社1999年10月第1版

②楊海坤.“論行政強(qiáng)制執(zhí)行”，載《法學(xué)論壇》2000年第3期

③李升，莊田園.“德國行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式與程序介紹”，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期

④于安.《德國行政法》，清華大學(xué)出版社1999年10月第1版

⑤胡建淼.“試論德國行政上的即時(shí)強(qiáng)制制度及其理論”，載《浙江社會科學(xué)》2001年第1期

⑥袁曙宏.“我國《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯”，載《中國法學(xué)》2011年第4期，第21頁

參考文獻(xiàn)：

[1]于安.《德國行政法》，清華大學(xué)出版社，1999年10月第1版

[2]楊海坤.“論行政強(qiáng)制執(zhí)行”，載《法學(xué)論壇》，2000年第3期

[3]李升，莊田園.“德國行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式與程序介紹”，載《行政法學(xué)研究》，2011年第4期

[4]胡建淼.“試論德國行政上的即時(shí)強(qiáng)制制度及其理論”，載《浙江社會科學(xué)》，2001年第1期

[5]袁曙宏.“我國《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯”，載《中國法學(xué)》，2011年第4期，第21頁

作者簡介：

安徽大學(xué)憲法與行政法專業(yè)研究生二年級。