城中村改造經驗探討

2014-04-29 00:00:00郭倚銘

商 2014年18期

摘要：城中村作為我國二元經濟體接結構下農村向城市過渡的產物，是現代化城市與舊式農村的一種結合體。它是我國高速城市化進程中普遍存在的一種特殊地域現象。它的存在，在城市內部形成獨特的城鄉二元化格局，在經濟、社會、環境、景觀、文化等方面導致一系列問題，給城市面貌、建設管理、土地的集約利用、城市的精神文明等帶來嚴重的負面影響。基于現代化城市建設的需要，各地政府紛紛開展城中村改造工程。但是，城中村改造過程中出現諸多問題，并由此引發了學界對城中村改造模式的探討。本文將從城中村改造中出現的問題出發，以武漢市“江堤模式”為例，探討城中村改造的經驗。

關鍵詞：城中村；城中村改造；武漢“江堤模式”

改革開放以來，中國城市化進程明顯加快，現階段已進入到高速城市化的起飛線上。如何依照可持續發展理論，積極穩妥地推進城市化進程，是21世紀中國必須面對的一個重大課題。隨著改革開放，城市化相較往期呈現出新的特點：1978年改革開放以后的城市化，是在國民經濟高速增長條件下迅速推進的，城鄉之間的壁壘逐漸松動并被打破，特別是鄉鎮企業的發展，使得中國的城市化呈現出以小城鎮迅速擴張、人口就地城市化為主的特點。近幾年來，隨著經濟社會轉型以及社會環境的迅速更迭，城中村改造又面臨一系列前所未有的研究熱點。例如，“偽城市化”現象和“半城市化”現象的存在，以及城市化的“不可持續”發展等問題市場交錯出現。如何找到一條實現順利過渡的坦途，既是政府的政策方向所在，也是廣大民眾的關切所在。因此，本文結合城中村改造現實，討論城中村改造中出現的問題，從而總結經驗，為城中村改造成功模式的探討提供途徑。

一、城中村及相關概念

城中村，一般來說，是指被城市包圍的村落，是城市政府在快速城市化下急功近利式拓展城市空間的產物。城市的快速發展使得城市郊區大量的村落被圈進城市建設范圍，由于城市政府要在“城中村”土地補償和村民安置方面支付巨額經濟成本和社會成本，為規避巨額成本.城市政府選擇了“獲取農村耕（土）地、繞開村落居民點”的迂回發展思路，由此形成了一個個大大小小的城市建設的“孤島”——城中村，正由于城市政府建設和管理的回避，導致這里成為城市“臟、亂、差”的典型，城市的陰暗面和藏污納垢之地。而城市為了市容美觀和城市安全以及便于城市管理，拉開了城中村改造的序幕。

“城中村”是鄉村——城市轉型不完全的、具有明顯城鄉二元結構的地域實體。體現為依靠出租屋和集體物業的”外生式“的出租經濟，靠租金和集體分紅生存的“寄生型”的村民生存狀態和心理動態，以及以血統與親緣關系為基礎的村民生活制度或社會關系網絡，其本質為傳統的農村社會聚落。正是由于城中村的出租經濟和優越的地理位置，吸引了大量的外來勞動人口來此居住，這成為城中村發展壯大的重要原因，使城中村成為城市低收入者的主要住房來源之一。同時城中村也由此演變成外來流動人口進入城市的“踏板”，“城中村”為流動人口從“鄉村人向城市人”轉變提供了“過渡場所”。在”村外”的城市尋找工作機會，在“村內”的（半）熟人社會獲取社會及心理上的認同。然而由于城市化的進程還在不斷推進和民工潮的持續，城中村作為流動人口和低收入者聚居區也還將發揮著巨大的作用，如果政府全部一拆了之新建商品房，那么以該地段的區位，房租可能會上漲好幾倍，以這些流動人口和低收入者的收入水平是絕對租不起的。倘若“城中村”改造把“低收入者趕出他們自己的家門，卻沒有讓他們在別的地方得到像樣的住房，這種治病的辦法比疾病本身還惡劣”（戴維·波普諾，1 999）。從這個角度來說，在當前廉租房制度還不甚完善的狀況下，城中村作為流動人口和城市低收入者的主要聚居地，在改造后也還是要為這些人提供住房，這就需要在改造過程中有更大的考量。

二、城中村改造中出現的問題

城中村突出地反映了城市化與中國所實行的城鄉二元化管理制度二者之間的矛盾。目前，城中村改造過程中突出表現的問題主要有4個方面：

（一）有關城中村改造的法律法規缺失

基本上，所有的政策行為都需要相關法律法規進行指導和規范。但是，據了解，到目前為止，國家還沒有出臺關于指導城中村改造的法規文件，各省市政府也無明確、嚴謹的相關政策出臺。據問卷調查顯示，約73%的被調查居民反映，政府在城中村改造時經常出現違規和違法行為。造成這一現象最主要的原因是沒有合理、科學、權威的法律保障，同時政府也沒有制定相適應的政策法規來規范城中村各方面的改造，造成城中村改造中的法律空白，從而讓違法違規行為鉆了空子。

（二）土地利益關系復雜，成為矛盾交織點

城中村位于主城區邊緣，地理位置特殊，發展潛力巨大，土地可謂寸土寸金，在房價一路走高的今天，不可否認許多地方政府對城中村改造的熱情多來自于此。筆者暑期社會實踐走訪的幾個城中村無一不在進行著房地產開發。但城中村中土地、房屋關系復雜紛繁，產權問題難以界定，改造后失地農民的理賠問題不好解決。在對一個城中村進行調研時，我們發現村莊里十戶中有六戶村民都因不滿理賠結果而拒絕搬遷。并且，在城中村改造中，村民、村集體、開發商、政府以及全社會利益交織在一起，村民的眼前利益和長遠利益難以權衡，圍繞土地產生利益糾葛與矛盾沖突在所難免。

（三）改造成果參差不齊

不可否認，城中村改造確有不少改造成功的案例，社區整潔有序，居民安居樂業；但更多的是改造失敗的實例，村里臟亂差現象比比皆是，建設毫無章法，存在巨大安全隱患。究其原因，不難發現，改造主體至關重要。城中村改造的主體為政府、村民、村集體、開發商等，而村集體和開發商往往扮演著實際操作者的角色。但由于村集體的認識局限和開發商的逐利性，在實際操作中他們很難將城中村的改造與城市的總體發展相結合，多是隨市場而動，隨性而為，建設質量和效益難以保障，發展具有很大的盲目性和自發性。所以造成一些城中村的建設與城市總體發展規劃脫節，改造成果參差不齊。

（四）社會保障進展緩慢

城中村改造完成了農民的市民化轉變。但市民化不僅僅是簡單的市民身份認證，更重要的是市民身份背后的權益保障，特別是直接關乎農民生存生活的社會保障制度。嚴格地講，目前幾乎沒有一個地市真正建立了關于失地農民的社會保障制度。與城中村改造進展的如火如荼相比，有關失地農民的社會保障工作進展十分緩慢。現今城中村改造后，失地農民就業問題解決程度很低，他們往往缺少固定的生活來源，又不能享有與市民同等的社會福利，生活邊緣化傾向明顯。生活問題難以解決打擊了村民參與城中村改造的積極性，這也無形中給新的城中村改造帶來了一定的阻力。

三、城中村改造經驗——以武漢市“江堤模式”為例

城中村改造中出現的諸多問題，不是采取單一措施就能解決得了的，必須運用一系列綜合配套措施才能得到有效緩解。武漢市“江堤模式”就給城中村改造中問題的解決提供了一種優秀的模式。

武漢市漢陽區江堤街，東臨長江，南向太子湖，西攜四新，北接歸元寺。雖居佳位，多年來卻是有名的“城中鄉”。2005年，江堤街城中村綜合改造正式啟動。撤村建居、拆遷還建、土地征購、產業發展、村民成股民變市民……“城中村”改造速度之快，過渡之穩，被人譽為“江堤模式”。

江堤街采取的是“村集體和開發商相結合”的半市場化改造模式。在這個模式中，江堤街既堅持村集體以及村民對城中村改造的主導權，也保持了開發商所代表的市場所發揮的作用，更加高效、保質保量的完成了江堤街的城中村改造。并且，“江堤模式”的另一個重要特點就是堅持物質文明、精神文明兩手抓，在改善其物質環境的同時，特別注重村民精神文明的建設和改造，促進當地居民從物質和精神兩個層面完成由村民到市民的轉變。其主要經驗主要由以下兩個方面：

第一，在物質方面，“江堤模式”主要以項目開發作為主要的改造途徑。村民在村委會的指導下，參考各種改造方案，通過民主協商、集體討論、協調一致的形式決定本村的改造方案，并通過市場機制招標引入有資質的房地產開發公司，與其簽訂合作協議，共同完成城中村改造的硬件部分，主要包括各種基礎設施的建設和公共設施的開發等。在整個過程中，上級政府只起組織、協調、服務和監督的作用，具體執行權力放權給村委會和村民，由村委會代表村民同開發商進行接洽，從最開始的拆遷，到之后的招標，再到招標滯后的各項具體工程，都以保障村民利益為最大原則，最大程度上考慮村民意愿。這有效保證了整個過程的透明性和公開性，確保了工程的質量。

第二、在軟件改造上，主要是村民身份的多重轉變。

一是由農民變為居民。城中村改造完成了農民的市民化轉變。但市民化不僅僅是簡單的市民身份認證，更重要的是市民身份背后的權益保障，特別是直接關乎農民生存生活的社會保障制度。江堤街城中村改造后，所有符合條件的村民一律獲得了城市居民身份認證，享受城市居民待遇，參與城鎮居民社會保障。當然，這只是由農民變為居民的一小部分，更重要的是村民們心理上、生活習慣上的轉變。在這個過程中，江堤街村委會采取組織各種社區文化活動，比如講座、宣傳欄等方式，對村民進行宣傳教育，幫助大家樹立正確健康的觀念和習慣。

二是由農民變為股民。城中村改造實現了農村向社區的改變，土地所有權也隨之發生改變。在改造之前，農村的土地是村集體所有財產，在城中村改造過程中，江堤街村集體把土地變現，成立村集體的集團公司，由村民入股。這大大解決了由于城中村改造而失去土地的農民的生活來源問題，是非常值得借鑒和推廣的措施。并且，由農民變為股民，可以股息分紅（據了解，股民現在每年的股息分紅大概在2萬左右），這給人們的生活提供了可持續的收入保障，解決了農民失去土地后面臨生存問題的后顧之憂，激發了他們探索城市生活的新動力。而且，成立集團公司還給農民帶來新的就業崗位，既解決了農民的就業問題，還因為農民自己就是股民，就是公司的所有者，更激發他們的勞動積極性。這是農民變居民的第一步，有助于農民逐步探索，慢慢地在城市找到自己的定位，學會在城市生存的技能，為自己的城市生活揭開新篇章。

三是由村委會改為社區。城中村改造使江堤街由農村變成了城市社區，所以，基層自治組織也由村委會變成了社區居委會。這種改變使江堤街從基層管理上實現了城市化，更有利于整個社區的管理及江堤街居民與城市生活各方面的對接和適應，更有利于居民融入城市生活。

江堤模式成功地避免和削弱了城中村改造中各種問題帶來的不利影響，改造效果顯著，作為城中村改造的成功經驗，值得在全國推廣。

四、結語

城中村改造是一個系統工程，在城鎮化進程日益加快的今天，這是一個不可能回避的問題，它關系到千千萬萬群眾的切身利益，關系社會主義和諧社會的建設，更關系到社會主義現代化建設的百年大計，政府部門應該引起高度重視。江堤街的改造給我們留下很深的印象，其實城中村改造并不難，只要我們充分尊重人民利益，心系百姓，城中村改造就是一項造福千秋萬代的大工程，是向城鎮化邁出的堅實的一步。（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）

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