試論中國公共政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)：功利主義和正義論

摘要：公共政策是政府為了滿足公共需求和實(shí)現(xiàn)公共利益分配而制定的政策，但目前，對(duì)于公共政策的內(nèi)涵以及目標(biāo)并沒有明確的界定，對(duì)于“公共”是怎樣的一個(gè)群體也并沒有明確的界定，因此關(guān)于公共政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)也是眾說紛紜。本文筆者在功利主和正義論的基礎(chǔ)上，對(duì)基于這兩種不同價(jià)值偏向的公共政策制定進(jìn)行比較。

關(guān)鍵詞：公共政策；功利主義；正義論

公共政策是政府管理社會(huì)的重要職能，它向社會(huì)提供決策，實(shí)現(xiàn)公眾利益，實(shí)現(xiàn)分配社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序。關(guān)于公共政策的內(nèi)涵，目前學(xué)者們多數(shù)是從政治學(xué)、或者行政學(xué)的角度來定義公共政策，而從這些定義中我們可以得到一些共性的特征：1、公共政策的主體主要是政府。2、公共政策的客體是社會(huì)公共利益的積累、調(diào)整和分配。3、公共政策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益的最大化。4、公共政策的表現(xiàn)形式是有政府制定出來的各項(xiàng)法律、法規(guī)、方案等。制定每一項(xiàng)公共政策時(shí)，都以一定的的價(jià)值基點(diǎn)作為指導(dǎo)。公共政策的主要價(jià)值基點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化，公正分配社會(huì)財(cái)富和利益。

一、公共政策制定過程中功利主義的價(jià)值導(dǎo)向作用

（一）功利主義在政策制定中的實(shí)踐

功利主義，是“功利”的意義在理論上的系統(tǒng)化，功利主義認(rèn)為人是理性人，總是趨利避害的，對(duì)事物的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)則是結(jié)果最優(yōu)，追求最大多數(shù)人的利益最大化。基于這一思想，邊沁等“激進(jìn)主義者”作為功利主義的代表者開始向當(dāng)時(shí)英國的各項(xiàng)法律法規(guī)發(fā)起挑戰(zhàn)，他們開始重新評(píng)估政府的各項(xiàng)公共政策。從此以后，政府在制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)公共政策時(shí)，多以功利主義的基本思想為指導(dǎo)，功利主義成為主流。

在某種程度上，功利主義是對(duì)個(gè)人自由的一種侵略和冒犯，它要保證全體成員的利益最大化，即利益總額最大化，就難免會(huì)出現(xiàn)損害小眾群體利益的情況。功利主義主張為實(shí)現(xiàn)最大利益而允許對(duì)一小部分人的利益進(jìn)行侵犯，這是它最大的弱點(diǎn)，因而遭到了一批學(xué)者的批判。但是，在政府運(yùn)行和制定政策的實(shí)際過程中，功利主義又是特別適用的，它認(rèn)為對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)只能建立在行為的實(shí)際后果之上，以政策實(shí)施所帶來的效果能否最大限度地為利益相關(guān)者帶來實(shí)質(zhì)的利益為主要標(biāo)準(zhǔn)，并且它認(rèn)為，追求最大多數(shù)人的利益最大化原則應(yīng)該是公共政策應(yīng)該遵循的價(jià)值取向。

以功利主義作為公共政策的主要價(jià)值基點(diǎn)，在一定程度上適應(yīng)和反映了一定時(shí)期中國的國情，中國經(jīng)歷了漫長的尋求民族獨(dú)立和國家統(tǒng)一之路，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，尤其是建國初期，首先要解決的就是吃飯問題，大力發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)，不斷滿足人民的物質(zhì)文化需求。在資源有限的條件限制下，運(yùn)用有限的資源盡可能多的滿足大多數(shù)人的需求是政府需要做的，因此把“蛋糕做大”是重中之重。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“先富帶動(dòng)后富，走共同富裕的道路”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”，這些方向性的元政策正是在此基礎(chǔ)上提出的，以期促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增加和積累，而在實(shí)踐過程中確實(shí)取得了巨大的成績。

（二）對(duì)功利主義價(jià)值導(dǎo)向的公共政策的反思

功利主義是以效用為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的，它在一定程度上漠視了弱小群體權(quán)利，功利主義導(dǎo)向的公共政策追求大多數(shù)人的利益最大化，拋棄了正義、公平，缺乏對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，忽視社會(huì)分配，這與政府必須為全社會(huì)謀福祉的宗旨是相違背的。如果一些政策法規(guī)制定不完善、不配套，就會(huì)出現(xiàn)一系列的社會(huì)問題。另外，這種過于集體主義傾向的價(jià)值觀會(huì)造成貧富懸殊大，忽視弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)群體的利益，由于機(jī)會(huì)不平等帶來的區(qū)域發(fā)展不均衡、收入差距過大等問題日益成為影響社會(huì)均衡發(fā)展的重要問題。

二、羅爾斯的正義論在公共政策中的價(jià)值導(dǎo)向

（一）以正義論為價(jià)值導(dǎo)向的公共政策

自從功利主義被提出以來，它在公共政策制定中一直占據(jù)重要的地位，是影響公共政策制定的重要價(jià)值基礎(chǔ)，但基于功利主義思想制定的公共政策存在兩種弊端：一是，它允許少數(shù)小眾群體的利益和權(quán)利遭受侵犯，以期維護(hù)社會(huì)大眾群體的利益和權(quán)利；二是，它允許一種經(jīng)濟(jì)利益分配上的嚴(yán)重差別，導(dǎo)致貧富差距。這兩種弊端讓以功利主義為價(jià)值基點(diǎn)的的公共政策制定陷入困境，從而促使學(xué)者們開始尋找新的價(jià)值基點(diǎn)。20世紀(jì)，羅爾斯的正義論迎合了人們期望達(dá)到一種公平狀態(tài)的心理。

羅爾斯在《正義論》中假設(shè)了一個(gè)理想的社會(huì)狀態(tài)，即所有的社會(huì)基本價(jià)值都被平等地分配，包括自由、機(jī)會(huì)、收入、自尊的基礎(chǔ)。他認(rèn)為僅存在一種不平等分配的狀態(tài)，即價(jià)值的不平等分配可以符合所有人的利益。在此基礎(chǔ)上，羅爾斯提出兩點(diǎn)正義原則：權(quán)利平等和差別原則、機(jī)會(huì)平等。羅爾斯的正義論是對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的一種申訴，他認(rèn)為諸如自由、平等等個(gè)人基本權(quán)利不能因?yàn)榇蠖鄶?shù)人的利益被忽視、侵犯，他更加關(guān)注最小利益群體（弱勢(shì)群體）的權(quán)利和利益。他批評(píng)功利主義只是關(guān)心整個(gè)社會(huì)財(cái)富的增加，卻一點(diǎn)都不關(guān)心這些財(cái)富如何分配，對(duì)于功利主義只要能達(dá)到財(cái)富總額最大化，即使財(cái)富以一種10：0的狀態(tài)進(jìn)行分配的自私自利價(jià)值觀，羅爾斯的正義理論不能接受。他堅(jiān)定地認(rèn)為公民的平等權(quán)、自由權(quán)是崇高而不可侵犯的，公民的個(gè)人權(quán)利應(yīng)受到最大限度的保護(hù)，政府在權(quán)衡各方利益的過程中應(yīng)優(yōu)先考慮個(gè)人權(quán)利，在羅爾斯看來，這才是一種正義，基于個(gè)人自由的正義。

（二）對(duì)以正義論為價(jià)值導(dǎo)向的公共政策的反思

羅爾斯的正義論強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的重要性，將平等當(dāng)作是公共政策制定的最可貴的美德，這對(duì)于當(dāng)前中國社會(huì)公共政策的制定有一定的啟示和借鑒作用。目前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還存在不少矛盾和失衡：城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和居民收入差距較大，部分群眾生活困難，中國政府目前面臨一個(gè)如何分配好蛋糕的問題，這可以從羅爾斯的正義論中得到啟示。羅爾斯的第二個(gè)公平原則迎合了目前我國解決分配問題的需求，機(jī)會(huì)公平和差別原則主要適用于國民收入和社會(huì)財(cái)富的分配與再分配問題，它的目標(biāo)是縮小貧富差距，擴(kuò)大公平，最大限度地顧及弱勢(shì)群體利益，通過盡量實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等來縮小個(gè)人收入差距。而機(jī)會(huì)平等的實(shí)現(xiàn)，需要政府在制定公共政策時(shí)，偏向于貧困地區(qū)和農(nóng)村，完善其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使教育資源與發(fā)達(dá)地區(qū)均等化，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

三、結(jié)語

功利主義實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人利益最大化，功利主義強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，換言之就是采用最有效率的方法達(dá)到最佳結(jié)果。功利主義價(jià)值觀與社會(huì)再生產(chǎn)過程生產(chǎn)環(huán)節(jié)所遵循的價(jià)值準(zhǔn)則“效率優(yōu)先”是相契合的。政府制定旨在積累社會(huì)財(cái)富的政策時(shí)應(yīng)遵循功利主義價(jià)值觀。羅爾斯的正義論則是在自由、公平基礎(chǔ)上一種平等分配，他認(rèn)為任何的社會(huì)價(jià)值都要平等地分配，以期實(shí)現(xiàn)最少數(shù)人的利益最大化。羅爾斯注重的是公正的實(shí)現(xiàn)，他在一種理想化的狀態(tài)上探討公正問題，對(duì)制定有益于每個(gè)個(gè)體的公共政策有重要的價(jià)值導(dǎo)向作用。公共政策的制定很大程度上是對(duì)社會(huì)利益的一種分配行為，而在利益分配的過程中，政府需要權(quán)衡各方利益關(guān)系，已達(dá)到兼顧公平的目的，正如羅爾斯所強(qiáng)調(diào)的公正。（作者單位：云南民族大學(xué)）

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