淺析環境立法目的

摘要：我國1989年《環境保護法》的立法目的已經無法滿足環境保護的現實需求，而可持續發展和生態文明建設理念作為環境立法的目的，已經成為環境立法的國際化發展趨勢，無論從表述還是價值理念的追求上，我國環境立法的目的均有待完善。本文結合《環境保護法修正案（草案）》簡要論述我國《環境保護法》立法目的的演進，以把握環境立法的發展脈絡和變化趨勢；從《環境保護法》第1條入手，以條文解讀為切入點具體分析文本四個方面的內容，旨在廓清條文所涉及概念的內涵。

關鍵詞：環境保護；立法目的；生態文明；可持續發展；法治

我國關于環境立法目的的討論由來已久，從1979年《環境保護法（試行）》（以下簡稱《環保法（試行）》）到1989年《環境保護法》（以下簡稱《環保法》），再到目前提上全國人大立法日程的《環保法》的修改，有關修訂《環保法》的呼吁一直不斷。從《環保法（試行）》到《環保法修正案草案（二）》，環境立法目的的理論基礎發生了根本性改變。但是《環保法修正案草案（二）》中將“保護和改善生活環境和生態環境”改為“為保護和改善環境”，這種簡化表述將引發對“環境”的重新理解。下文中，筆者將結合《環保法修正案草案（二）》的修改，對《環保法》第1條的文本內容展開討論。

一般認為，《環保法》第1條包含了四個方面的內容：保護和改善生活環境和生態環境；防治污染和其它公害；保障人體健康；促進社會主義現代化建設的發展。筆者將對比《環保法修正案草案（二）》的對第1條的修改，對這四個方面分別進行分析，以廓清作為《環保法》立法目的相關概念的基本內涵，為進一步探討《環保法》立法目的的理論深意奠定對話基礎。

一、保護和改善生活環境和生態環境

“保護和改善生活環境和生態環境”確定了《環保法》的主要保護對象，即“生活環境”與“生態環境”，但以并列的形式出現的環境保護對象，兩者存在語義上的重復。《環保法修正案草案（二）》將“保護和改善生活環境和生態環境”直接簡化為“保護和改善環境”，在一定程度上解決了語義上重復的問題，但同時也引發了對“環境”一詞的重新界定的問題。

1.生活環境與生態環境的語義重復

環境是現代社會使用率頗高的詞語，一般將其定義為“環繞某一中心事物，并與之相對、相關的周圍事物”，“相對于中心事物來說的，圍繞中心事物并對該事物產生某些影響的所有外界事物，統稱環境”。①中心不同、環境的含義和范圍也不一樣。“生活環境”指以人的活動為中心、與人類生活密切相關的周圍事物的總和，所以生活環境的核心是人，側重于強調與人類相關的生存環境狀況；而“生態環境”則指以圍繞自然為中心、與人類和生物生存和發展密切相關的，影響人類生活和生產活動的各種自然力量的總和，生態環境強調環境內部諸要素的互動性，即一切環境范圍內的全部生物、非生物間的互動關聯性。生態系統包括人，人是人類生態系統的一個組成部分。筆者認為，生活環境與生態環境語義上的重復性，根據利益平衡理論，極易導致環境立法目的雙重加強，即對人類“生活環境”進行雙倍保護。因此，實踐中往往過度重視人類生活環境質量的提高，而忽視生態環境中其他要素的保護后果。《環保法修正案草案（二）》將“保護和改善生活環境和生態環境”直接簡化為“保護和改善環境”，解決了兩者語義上的重復問題，但同時也帶來了新問題，即對“環境”內涵的重新界定。

2.“環境”的新認識

“環境”的內涵從簡單的自然環境、物理環境發展到現代的社會環境、人文環境、生態環境、原生環境、次生環境等具有豐富內涵的綜合性環境概念。“環境”一般有廣義與狹義之分，廣義的環境側重于系統平衡的生態性概念，是一個眾多要素的綜合體，具有整體性、關聯性，往往以系統形式存在。狹義的環境僅指自然環境、物理環境、環境中的自然因素。筆者認為，《環保法修正案草案（二）》中的“環境”應做狹義理解，理由如下：第一，簡化表達，避免了“生活環境與生態環境”語義重復的問題，是立法技術的進步。第二，廣義的“環境”概念，包含的層次太多，將所有環境均納入環境保護范圍，不具可能性。一方面，法律的保障功能是有限的，環境法的目的應當具有選擇性，因此不可避免的對所保護的法益有所側重，應重點保護自然環境。另一方面，結合我國環境保護的現實能力，對《環保法》保護對象范圍的擴大，應在能力范圍內逐步推進。第三，從法律條文表述的邏輯言，從環境到生態文明建設、可持續發展的過渡，是從初級到高級、從特殊到普遍的過渡，屬于立法目的遞進式發展，更符合邏輯。第四，從立法結構上而言，保證法律整體統一性。《環保法》第2條對“環境”作了法律上的特別界定，即“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體”，恰恰是對第1條環境立法目的的回應，第2條的“環境”與第1條的“環境”在內涵上應具有邏輯上的一致性。

二、防治污染和其他公害

“防治污染和其它公害”是《環保法》解決環境問題的著眼點與落腳點，“防”與“治”表達了解決環境問題的手段要求，“污染與公害”是手段應對的對象，即要求針對環境污染與公害積極采取事前預防與事后治理的手段措施。

1.“公害”的概念

環境法上的“公害”，強調人類活動引起的損害在區域上的廣泛性和受害主體的不特定性，尤其包括“不特定多數人的生命、健康和財產的損害”。例如呂忠梅教授對“公害”的定義：“由于人類活動導致的環境污染和環境破壞所產生的對不特定多數人的損害，通常稱之為公害。”②日本和我國臺灣地區都將“由人類活動引起的環境問題”界定為公害，并排除環境自身變化導致的環境問題。日本《公害對策基本法》，“由于工業或人類其他活動所造成的相當范圍的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪聲、振動、地面沉降及惡臭，以致危害人體健康或者生活環境的現象”對“公害”定義，要求達到“相當范圍”的程度要求以及“人體健康或者生活環境”的對象標準。綜上，公害具有以下特性：人為性，即由人類活動導致的，主要源自工業污染；危害對象是人與環境；以造成“不特定多數人”傷害為標準；造成危害范圍廣。但是，這種公害的定義存在一定的缺陷，未明確對“不特定物種”的侵害是否屬于公害范疇。環境保護的視野不能僅局限于保護人的利益，還應當將保護的范圍擴充到其他物種，著眼于生態環境中諸要素的共同保護。

2.污染與其他公害

“防治污染與其他公害”包括三層含義：污染和公害都是防治的對象；污染屬于公害的一種；防治的對象是公害和可能造成公害的嚴重污染。因此，這種表述容易引起誤解，即《環保法》防治的污染是“可能導致公害的污染”，對危害輕微的污染不列入環境保護范圍。而污染具有漸變性，是量變積累和逐漸加深的過程，污染初期往往被忽視，直至污染態勢擴大到嚴重破壞的程度，才會引起重視。污染與公害并不是一個概念，污染可能導致公害，但并不是所有的污染都是公害，所以應當將污染與公害加以區分，且無論是嚴重污染還是輕微污染，均應被防治。我國《環保法》中并沒有明確的“公害”內涵，只強調了作為公害典型的“污染”，因此無法確定“其他公害”的外延，具有模糊性，是立法的不足。筆者認為，《環保法》應對“公害”進行的界定，明確給出與環保現狀匹配的“公害”定義，“公害”的定義應包含導致公害的緣由、公害的標準、公害的對象、公害的種類以及公害的范圍等基本要素，以掃除法律規定盲區，消除理解歧義，彌補立法不足。

三、保障人體健康

《環保法》立法目的僅規定健康權一個方面，而對環境權的主要方面，即“過健康而富有成果的生活的權利”未予規定，進而導致公民行使環境權時缺乏理論依據。筆者認為，環境權作為一種基本人權，應當成為環境法的立法目的。

第一，健康權從核心要素變成綜合性要素之一，在環境保護法語境下應當被環境權取代。理由是，保障健康權的現實緊迫性有所降低。日本1974年將《環保法》目的修改為：“鑒于防治公害對維護國民健康和文明生活有極大的重要性，為了明確企業和地方政府對防治公害的職責，確定基本的防治措施，以全面執行防治公害的對策，達到變化國民健康和維護生態環境的目的。” 1993年的日本環境《基本法》第4條規定“必須以健全經濟發展的同時實現可持續發展的社會構筑為宗旨，并且以充實的科學知識防止環境保全上的妨害于未然為宗旨，實現將因經濟活動以及其他活動造成對環境的負荷減少到最低限度，其他有關環境保全的行動有每個人在公平的分配負擔下自主且積極地實行，及維護健全豐惠的環境，又減少對環境的負荷”，直接將保障人體健康的目的刪除。保障人體健康由環境立法目的的核心地位演變成綜合考量因素之一，是人的環境地位、人與自然關系的認識、可持續發展理念不斷深入、價值選擇多元化發展的必然結果。

第二，環境權更有利于公民環境權益的維護。一方面，現行《環保法》僅規定了公民環境保護義務，未規定具體公民環境權，使得公民參與環保監管效果差、維權途徑少、環境公益訴訟進展緩慢。如《環保法》第6條規定的“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，對公民環境維權的法律幫助效果甚微。另一方面，環境權是一種綜合性權能，既能保障公民的健康權，又能維護公民的其他權益。環境權即公民、法人和其他組織等對其所處環境所享有的滿足其正常生產、生活之環境安全和環境舒適等需求的權利。環境權的權能包括對良好生態功能的保有權、享受權等實體性權能和環境參與權、環境知情權、環境請求權等程序性權能。③所以，環境權表達的內容，能更全面的保障公民權益。僅規定健康權，雖可以集中保障某一方面的權利，但從法律實施的整體效果而言，是無法保障公民行使其他權利的。

四、促進社會主義現代化建設

“社會主義現代化建設”雖然在新時代被賦予新的內涵，但無法掙脫“以經濟建設為中心”的“人類中心主義”的陰影，造成我國環境立法目的二元論的現實困擾。

1.“社會主義現代化建設”的內涵指向

“社會主義現代化建設”作為《環保法》的立法目的，通常被理解為1979年《環境法（試行）》中“促進經濟發展”的概念轉化，兩者表達的實質內涵具有一致性，即環境保護服務于經濟建設。“社會主義現代化建設”作為《環保法》的根本目的，實際是從立法層面上體現了“經濟優先”、“人類優先”的思想，存在經濟與環境分離之嫌。因此，極易導致“環境保護是促進經濟發展的手段”、“環境保護只是促進經濟發展的路徑選擇”、“《環保法》是工具法”等錯誤觀念，進而促使社會利益主體以“經濟優先”作為環境污染行為的擋箭牌，以《環保法》的根本目的是“經濟優先”作為抵制污染防治的借口和法律依據。④

2.二元論的現實困擾

我國目的二元論是基于對“促進社會主義現代化建設”的解讀，認為“環境法的目的是雙重的，不僅應保護環境、維護人體健康，亦應促進經濟的發展。”目的二元論指導下的環境保護實踐，在處理“環境與經濟的關系”時，常常面對“孰優孰劣”價值選擇難題，“把經濟發展與環境保護共同作為目的，是否存在誰優先的問題，如果以經濟發展優先，勢必要犧牲環境；如果以保護環境優先，又何必多此一舉，在環境保護之后加上經濟發展的目的。”實際上，二元目的論人為地割裂了環境保護與經濟社會發展，將兩者關系推入非此即彼的怪圈。筆者認為，“促進社會主義現代化建設”的表述，過于注重經濟利益的考慮，直接后果就是忽視環境利益的維護。所以，兩者關系不能割裂開來。環境保護是經濟與社會永續發展的基礎，經濟與社會的發展又為環境保護提供保障，所以應摒棄二元目的論將環境保護與經濟發展兩者單獨割裂的主張，以尋求環境保護、經濟與社會協調永續發展為根本目的。

綜上所訴，筆者認為可以將《環保法》第1條修改為“為保護和改善生態環境，防治污染與其他公害，保障公民環境權益的實現，推進生態文明建設，以促進和維持環境保護與經濟、社會協調持續發展之目的，制定本法。”

注釋：

①張梓太.《環境與資源法學》.科學出版社，2007年版，第1頁。

②呂忠梅.《環境法原理》，復旦大學出版社，2007年版，第9頁。

③江必新.《生態法治元論》，《現代法學》，2013年第3期。

④參見張式軍.《環境立法目的的批判、解析與重構》.《浙江學刊》，2011年第5期。

作者簡介：

周路路，女，南京工業大學法律與行政學院2012級碩士研究生；

許麗君，女，南京工業大學法律與行政學院2012級碩士研究生。