加油站使用集體土地的法律風險分析

摘要：加油站是油品銷售企業的生命線。擁有合法的土地資源，是保證加油站正常經營、維護資產安全的重要前提。近年，因加油站收購、租賃產生的法律糾紛呈逐年上升趨勢，已成為油品銷售企業的高發風險源，而其中大部分都是因為土地不合法引發的糾紛。加油站是油品銷售企業發展的基石，因此加油站土地不合法引發的諸多法律風險不容忽視。鑒于此，本文將從法律角度對加油站使用集體土地進行法律風險分析。

關鍵詞：加油站；集體土地；法律風險

一、我國土地實行的基本制度

在我國目前的土地法律框架下，土地基本制度包括土地權屬制度、土地用途管制制度、土地有償使用制度。

1.土地權屬制度

土地權屬制度規定土地所有權。依據我國《土地管理法》相關規定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。具體來說就是城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地（除由法律規定屬于國家所有的以外）以及宅基地、自留地、自留山，屬于農民集體所有。國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。由此可見我國土地的所有權和使用權是相分離的，單位和個人只能通過一定的程序來獲得土地的使用權。

2.土地用途管制制度

土地用途管制制度規定土地用途，國家通過編制土地利用總體規劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。不同用途的土地使用成本及取得程序均不相同。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

3.土地有償使用制度

土地有償使用制度規定土地使用者須在繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后方能獲得土地使用權，只有法律明文規定的“國家機關用地和軍事用地；城市基礎設施用地和公益事業用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地”才能以劃撥方式無償取得土地使用權。加油站土地屬于《土地利用現狀分類》中商服用地類的批發零售用地，不屬于國家重點扶持的公共基礎設施建設項目，只能以出讓方式有償獲得土地使用權。目前我國法律規定了兩種土地出讓方式，一種是協議出讓，另一種是招標、拍賣或者掛牌方式出讓。《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》都明確規定，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣或者掛牌等公開競價的方式出讓。

二、加油站使用農村集體土地等非商業用途土地存在的法律風險

根據相關法律規定可知，加油站建設項目適用的土地類型必須是國有建設用地當中的商業用途土地，并且應當通過招標、拍賣或者掛牌的方式取得。這個結論非常重要，用地合法是保證一個加油站得以順利建設并存續經營的基礎。但在實際網點發展過程中，企業違反土地用途管理的相關法律規定，使用農村集體土地等非商業用途土地建蓋加油站，致使土地用途不合規的現象時有發生。

企業未經批準非法使用集體土地，可能面臨以下法律風險：

一是遭受經濟損失。最常見的法律風險為土地所有權方（村委會）在土地租賃期間要求大幅增加土地租金，否則以租賃土地存在瑕疵，終止土地租賃。對于未通過合法方式取得出讓、出租集體土地使用權的企業和個人，《土地租賃合同》極大可能被認定為無效，在無效合同的基礎上取得的土地使用權是完全沒有法律保障的，這種情況下用地的企業或個人陷入進退兩難的境地，要不無奈同意漲租，要不終止土地租賃，自行承擔投資損失。此外，如果遇到征地拆遷時，未經批準非法使用集體土地興建的加油站也會因認定為違章建筑而得不到應有的補償。

二是面臨違法用地、違章經營，繼而受到行政處罰的風險。《土地管理法》規定，擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

三是可能會對企業的聲譽與社會形象造成負面影響。

三、針對上述問題，提出以下幾點建議

1.全面了解相關土地管理政策

在加油站建設項目規劃階段要全面了解加油站項目所在地的土地管理政策及城市發展規劃等，嚴格遵守國家關于土地管理的法律法規，取得規范的國有商業出讓地。

2.盡量避免使用農村集體土地

承包集體土地進行加油站建設違反了國家關于承包集體土地只能用于農業經營的法律規定，應于杜絕。但實際經營活動中由于網點發展的需要，不得不使用集體土地的，根據《土地管理法》有關規定，可從三個途徑合法使用集體土地：

（1）根據《土地管理法》第四十三條的規定，能夠將農民集體所有的土地直接轉化為建設用地的，僅限于興辦鄉鎮企業、村民建設住宅及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。油品銷售企業顯然是不符合法律規定的集體土地使用權主體資格的，如果收購的加油站土地為集體土地，應約定由土地所有方依法辦理土地使用合法化手續，先使該集體土地被國家征用，轉化為國有土地后，再進行國有土地的有償轉讓，使用地合法化。但是這要經過繁瑣的土地轉用行政審批手續和支付高昂的土地出讓金、繳納征地補償費及安置補助費等。如辦理集體土地征用手續確有困難時，應與當地土地管理部門充分溝通，拿到政府部門出具的批準書或承諾等書面文件，這樣在發生糾紛或者面臨處罰時至少還有有效的證據在手。

（2）根據《土地管理法》第六十條規定，油品銷售企業可以與農村集體共同投資設立有獨立法人資格的加油站，農村集體以土地使用權入股、聯營，由縣級以上地方人民政府批準后可以使用集體土地建蓋加油站。但是該聯營加油站必須由農村集體一方實際控制。如涉及占用農用地的，還須依照《土地管理法》第四十四條的規定辦理審批手續。

（3）除以上合法使用集體土地的途徑外，《土地管理法》第六十三條還規定了一種通過租賃方式合法取得集體建設用地使用權的特殊情況，即鄉鎮企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的，可以不用先將集體土地轉為國有土地，而直接作為建設用地，但破產、兼并的鄉鎮企業必須是“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業”。除此以外的其他集體土地租賃行為均為無效行為，雙方當事人所簽訂的《土地租賃合同》也會因為違反國家法律的強制性規定而成為無效合同。

3.從各地的實踐來看，集體建設用地使用權流轉，一般應符合的條件

近年來，隨著社會經濟的發展，法律中對集體土地的這種限制規定已不符合現有農村經濟的發展，各地政府都根據當地實際情況，對于農村集體建設用地使用權流轉做出允許性的地方規定。從各地的實踐來看，集體建設用地使用權流轉，一般應符合以下條件：①符合土地利用總體規劃、小城鎮建設規劃；②已取得集體土地使用證；③具有地上建筑物的合法證明；④取得政府同意流轉的批準書。

不過需注意的是，針對一些地方出現的違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式，規避農用地轉用和土地征收審批、規避依法繳納新增建設用地有償使用費、征地補償費和安置補償費，非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設，濫占耕地的現象，國務院連續出臺了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》、《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》等文件，明確規定農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內，并依法辦理農用地轉用審批手續。嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉用農用地的違法違規行為。禁止擅自將農用地轉為建設用地，未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法占地行為，要依法追究有關人員的法律責任。因此，寄希望于通過“以租代征”這種土地租賃的方式來規避法律的企業，仍然要承擔著巨大的法律風險。

關于集體建設用地使用權，考慮到我國集體土地制定的復雜性和有關規定的不穩定性，《物權法》中并未做出具體規定，其中第151條規定，集體所有的土地作為建設用地的，應當依照《土地管理法》等法律法規辦理。《物權法》的這一模糊規定，實際上也為我國集體土地使用制度的改革留下了空間。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國土地管理法》.1999年1月1日施行，2004年8月修正

[2]高延利.《土地權利理論與方法》.中國農業出版社，2008年9月

[3]誠隆法律網：http://www.cllaw.cn

[4]找法網：http://china.findlaw.cn