農村土地承包經營權流轉基本問題研究

摘要：作為廣大農民安身立命的根本，土地承包經營權是農村生產關系的重要組成部分，是農民群眾受到憲法保障的基本人權。土地承包關系是否穩定直接關系到廣大農民的切身利益，也是構建社會主義和諧社會的重要因素之一。土地承包關系的長期穩定需要法律制度的保障，然而，法律固有的局限性很難適應實務中出現的新問題、新情況。本文主要從農村土地承包經營權流轉的概念、法律特征、在實務中存在的問題及完善措施等四個方面對相關問題進行論述。

關鍵詞：農村土地承包經營權；法律制度

一、農村土地流轉的含義

（一）土地流轉是土地承包經營權的流轉

理論上，農村土地的流轉應包括土地歸屬關系的流轉與土地利用關系的流轉兩個方面。其中，土地歸屬關系的流轉，是指土地所有權關系的轉變，如土地的買賣、贈與、征收等。土地利用關系的轉變是指在土地所有權關系不變的情況下，土地利用關系在主體之間發生轉變，如承包地的轉包、建設用地使用權的轉讓。我國農村土地屬于農村集體所有或國家所有，土地所有權只能單向性轉變，即只允許農村集體所有的土地轉變為國家所有，而這由土地征收制度加以規范，不納入土地流轉機制。因此，我國農村土地流轉實為土地利用關系的流轉。土地承包經營權是我國特有的一項用益物權，是為了充分利用土地資源而設置的。它是指自然人或法人占有集體所有的土地或國有集體使用的土地從事農業生產經營活動的權利。其權利主體是從事種植、養殖和其他農、林、牧、副、漁之類生產經營活動的自然人或經濟組織，即為一切生產經營者。農業用地的流轉即土地承包經營權的流轉是解決三農問題的重中之重。

（二）土地承包經營權的流轉是非永久性的流轉

農村土地的流轉是原土地承包經營權人在承包期限內將土地承包經營權轉移給他人的過程。在這過程中，將土地承包經營權轉移出去的一方，稱為流轉方；占有該承包地進行利用的一方，稱為受讓方。每一次的土地流轉，實際上是在一定期限內土地承包經營權的一次換手。實際的土地占有人即受讓方享有一定時期的土地承包經營權，流轉方在該期限內不能再享有土地承包經營權，只能分享土地流轉收益或有權收取其原來投資于土地上的成本；或有權以農村集體成員的身份參與農村集體土地收益的分配。當流轉結束時，土地承包經營權可以隨著土地占有的轉移，回歸到最初的土地承包經營權人手中。土地以土地承包經營權流轉的形式而流轉，這種土地流轉不具有永久性。

二、土地承包經營權流轉的法律特征

（一）權利主體是一切農業經營者

土地承包經營權的主體是從事農業生產的自然人或集體，非從事農業生產者不能成為該權利的主體。在具體地土地承包經營關系中，土地承包經營權的主體一般僅限于土地所屬的集體經濟組織的內部成員，除此以外的其他農業經營者不得成為該土地的承包經營權人。換言之，在土地承包經營關系中，發包方是土地所在的特定集體經濟組織，承包方則是該特定集體經濟組織的社員，雙方之間需要一定的隸屬關系。由此決定了承包經營權的主體具有強烈的地域性。《農村土地承包法》明確規定土地承包經營權流轉的主體是享有承包經營權的農戶。農戶得以自己的意志對享有的土地承包經營權轉讓或者其他方式流轉。任何組織和個人不得強迫或者阻礙。

（二）權利客體是集體所有或者國家所有由集體長期使用的土地

土地承包經營權是存在于土地上的權利。土地是指農村集體經濟組織所有或者國家所有由集體經濟組織長期使用的土地，而在國有土地上不得設立土地承包經營權。農村土地承包法第二條規定：“本法所稱農村土地，是指農村集體所有和國家所有依法由農村集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。”設立土地承包經營權的土地絕大多數都是集體所用的農村土地。在我國，也存在一定數量的國家所有土地依法確定給集體長期使用，這種情況屬于少數但也長期存在。

（三）土地承包經營權流轉必須經發包人同意

首先，土地承包經營權流轉必須經發包人同意，是由發包人作為農村土地所有者的法律地位決定的。發包人是農村土地所有者，他享有發包農村土地的獨占權。從物權的角度看，土地既然為土地所有者所有，由誰來承包經營土地，應該是土地所有人所能依法原則和決定的，土地承包經營人本身是土地所有人選擇的結果，如果其選擇他人代替自己，首先應該取得土地所有人的同意，否則，土地幾經流轉，土地所有人可能根本不清楚誰在承包經營土地，土地所有權可能名存實亡。其次，是由發包人享有的法定監督權決定的。發包人擁有對土地承包經營權的監督權，監督承包人依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地。再次，是有發包人享有的社會職能決定的。土地承包經營權轉讓必須經發包人同意，可以對承包人是否享有穩定的非農職業或者收入進行核實，防止承包人因一時的經濟困難或債務所迫而轉讓土地承包經營權后，自己失去了生活保障從而成為新的社會問題。

（四）土地承包經營權流轉的目的是為了獲得收益

《農村土地承包法》規定，承包方流轉承包經營權后可以依法取得轉讓費。這些收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

三、農村土地承包經營權流轉中存在的問題

（一）在立法層面上存在較大缺陷

（1）土地承包經營權性質模糊。土地承包經營權長期以來存在物權和債權之爭，對于是以物權的方法解決糾紛還是以債權的方式解決，實踐中一直沒有定論，導致司法保護的結果往往是尊重現狀，以違反合同承擔侵權責任了事。

（2）法的本身規定過于原則。不同的法律之間存在沖突。農村土地承包法對承包經營權的規定過于原則，導致在司法實踐中難以遵循，往往需要通過司法解釋等渠道解決。農村土地承包法在條款的嚴密程度方面存在不足，在對外發包土地方面與土地管理法存在沖突，在農村集體經濟組織的權益保障方面與土地管理法口徑不一致。

（3）立法對于農村土地承包經營權的財產價值等保護性不足。按照土地承包法和物權法的規定，承包方享有物權性質的承包權，可以依法轉讓、出租、互換或以其他方式流轉，但僅在土地用于農業生產這個前提下適用，一旦農戶以土地參與工業化，土地改變后的收益則依土地管理法收歸國有。有關土地流轉的利益分配問題，特別是土地轉化為非農用地后增值利益分配問題，按照土地管理法規定的分配結構，難以公平保護承包地農戶的利益，而在農村土地承包法中這一問題未予規定。

（二）流轉方式不規范

目前我國的土地經營權流轉一般是私下流轉，大多僅是達成口頭協議而沒有簽訂正式的書面合同，即便簽訂了合同，也不規范。這種流轉不僅未經土地所有者村集體同意也沒有向集體備案。還有一些流轉行為是由村組織代承包戶進行的，不僅是手續不規范，有的流轉過程中農地用途也發生了改變。還有一些集體經濟組織在對外發包土地的過程中，是由村干部與承租者達成私下交易，既沒按照規定實行公開招標，也沒簽訂規范的承包協議。不規范的農村土地流轉行為導致土地糾紛大量存在。由于流轉程序的不規范，導致流轉雙方責任不明確，當出現不兌現收益分成、不支付流轉費用、受讓方將土地使用權自行再流轉等糾紛時，當事人的正當權益難以得到維護。因此不規范的流轉行為會破壞農地承包經營權的流轉秩序和農業生產的穩定。

四、農村土地承包經營權流轉的完善措施

（一）建立健全維護農村土地權益的法律規范體系

穩定和完善土地承包關系工作的規范化、法制化，必須有一套完整的法律法規體系作為支撐和保障。當前應做好以下幾點工作：①加快農村土地承包糾紛仲裁立法工作，完善土地承包糾紛調節機制，使農業部門依法調解土地承包糾紛有法可依，有章可循。②抓緊有關農地征收相關法律的起草，推動農地征收和補償安置制度改革，保護好土地征收中的農民合法權益，使實行最嚴格的耕地保護制度得到強有力的法律保障，明確提高征地補償標準。③積極推進農民權益保護立法工作，全面保護農民土地承包經營權。

（二）完善土地流轉機制

土地承包經營權流轉是農村生產力發展到一定階段的必然現象，必須在確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下進行。要從四個方面建立健全規范有序的土地承包經營權流轉機制：①始終堅持承包方的主體地位，嚴格按照自愿有償的原則，依法引導農民流轉土地承包經營權。嚴禁行政推動，堅決糾正任何以上土地流轉為名收回、調整農戶承包地的行為。②建立健全土地流轉風險評估和控制制度，特別是要嚴格規范大戶、龍頭企業參與土地流轉的行為，認真審核其農業經營能力，保護承包方農戶的土地承包經營權。③加強土地流轉的中介服務，促進土地承包經營權流轉市場的發育。

注釋：

①參見孟勤國：《物權二元結構論－中國物權制度的理論重構》，人民法院出版社2004年版，第230頁

參考文獻：

[1]孟勤國:《中國農村土地流轉問題研宄》，北京:法律出版社，2008年版。

[2]魏正贏主編:《民法》(第二版)，北京大學出版社，高等教育出版社，2006年版。

[3]亓宗寶:《農村土地承包經營權法律保障研究》，法律出版社2009年12月第1版。

[4]周應江:《家庭承包經營權:現狀、困境與出路》，法律出版社2010年3月第1版。

[5]史清華，徐翠萍。農戶家庭農地流轉行為的變遷和形成根源[J]。華南農業大學學報(社會科學版)，2007，(3)