行政組織立法與行政行為立法對比分析

摘要：本文旨在通過對行政組織立法與行政行為立法的特點與功能進行概括，進而比較分析兩者之間的區別與聯系。最后以期為行政立法今后的走向提出個人的建議。

關鍵詞：行政；組織立法；行為立法

一、行政組織立法概述

行政法是以行政權的運作邏輯為線索展開的，從行政法所調整的對象上對行政法進行分類，可以將行政法分為行政行為立法與行政組織立法。行政組織法主要是行政主體法，明確行政組織立法首先要明確什么是“行政組織”。組織屬于行政主體的一種，就像民法中的人。①對于行政組織，可以從動態和靜態兩個方面加以認識。在靜態方面，行政組織是一種組織形態；而從動態來看，行政組織不僅僅是一種組織形態，還包括管理和對外的運作與關聯。因此，行政組織立法也相應的要考量規范和控制兩個方面。行政組織立法主要包括《公務員法》、《國家機構編制管理法》等，在很大程度上，行政組織立法的功能是由基本內容和法律固有的規范性、強制性等特點所決定的。總結看來，其具有以下幾方面的功能：

（一）權力配置的功能

第一，設定權力，即行政組織法可以對行政組織的權限作出統一明確的規定。從法治的角度說，行政機關的權力來自于人民的授予，并通過法律規定，法律沒有授予的權力，行政機關不得擅自行使。

第二，分配權力，即行政組織法可以通過其第二級立法，如制定《中央與地方關系法》、《國務院組織法》、中央各行政機構設置法等對行政組織的權限合理進行分配。這里的權力分配既包括縱向的中央與地方權力分配，也包括橫向的中央各行政機構之間的合理分配。

第三，調整權力，即行政組織法可以根據社會經濟發展的需要、政府職能的轉變，賦予行政組織新的權力，或取消原有的一些權力，還可以對行政權重新進行分配。調整權力與設定權力、分配權力有相通的一面，但又有獨特的意義，尤其表現在取消力方面，因為行政機關一旦享有某種權力很難自動放棄，所以對行政權的調整必須借助于法律手段。

（二）規范管理功能

第一，有利于有關行政組織方面的術語的統一和明確。例如，何謂行政組織、行政機關、行政機構、公務員、行政編制等，都需組織法統一加以規定。從實際情況來看，行政機關及行政機構缺乏明確界定。因此，從性質上來界定行政機關及行政機構實屬必要。

第二，規范行政機關的外部管理主體形式。如行政授權、行政委托、行政協助等。哪些組織可以被授權，哪些可以被委托，都是需要行政組織法加以規定的。

第三，有利于規范行政編制管理及公務員管理。行政編制管理與公務員管理，如果沒有法律的保障，很難取得實質性進展。在行政組織的內部及對外管理中規范性尤具有重要意義，只有加強行政組織法建設，才能變無序為有序，使行政組織的管理步入法治化的軌道。

（三）保障功能

第一，保障公民行政參與權的實現。例如通過公開競爭考試參加到公務員序列進行管理；在行政機構的設置過程中以及在確定行政權力的過程中參與自己的意見。

第二，保障對行政組織的管理符合客觀規律。行政組織法可以將行政學研究的成果、實踐中好的經驗肯定下來，如公務員制度，管理層次、管理幅度與行政效率的關系等。

第三，保障行政機構的設置、權限適應市場經濟發展的需要。行政組織立法要從客觀上對市場經濟中所涉及的行政事項進行分解、匯總，并合理分工，以真正為市場經濟的發展創造條件。

（四）控制功能

第一，行政組織法可以控制行政組織權力的自我膨脹，使行政主體的行政權受到一定限制。

第二，有利于控制行政機構的總數以及內部機構、公務員的規模，使行政資源達到優化配置。

二、行政行為立法概述

根據行政權說，行政行為是指行政主體運用行政權，實現行政目的的一切活動。故而行政行為立法是指為規范行政權的行使而進行的立法活動。行政行為法主要研究具體和抽象兩種行政行為，行政行為立法包括行政復議法、行政強制法、行政訴訟法等，是規范行政主體與行政相對人具體行政行為的法律規范。行政行為立法的功能是多元的，具體包括以下幾點：

（一）保障公民、法人和其他組織的合法權益

以《行政訴訟法》為例，其主要從以下幾方面保障公民、法人和其他組織的合法權益：

第一，明確規定了人民法院的受案范圍。《行政訴訟法》第11條具體規定了人民法院的受案范圍，亦即公民、法人和其他受到司法保護的范圍。這一規定與該法制定以前的狀況相比較，大大擴大了司法保護的范圍。

第二，《行政訴訟法》用專章規定了行政機關的行政侵權賠償責任。對申請賠償的程序、賠償責任以及賠償費用的來源等，都作了明確規定。

第三，《行政訴訟法》規定了公民、法人和其他組織在訴訟中的權利。如原告對人民法院作出的第一審判決不服，可在法定期限內向上一級人民法院提出上訴；人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，等等。

（二）監督行政機關依法行使行政職權

第一，維護行政機關依法行使行政職權。人民法院經過審理或者上級行政機關經過復議，認為行政機關的具體行政行為是合法的和公正的，應判決維持、駁回原告的起訴。這就維護了行政機關的威信，保證了行政效率，穩定了行政秩序。

第二，監督行政機關依法行使行政職權。行政機關及其工作人員由于種種原因，其具體行政行為侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益，由人民法除經過審理，根據不同情況，判決撤銷、變更行政處理決定或者強制行政機關履行義務，起到司法權監督行政權的作用。

（三）維持社會之秩序

我國處于經濟體制深刻變革、利益格局深刻調整之際，各種矛盾和問題呈現多發態勢，行政行為立法為人民提供訴說冤屈、發泄不滿之機會，②是個很好的“減壓閥”和“穩壓器”，可以有效化解人民之矛盾，減輕社會之震蕩，如行政復議法通過糾正行政機關違法或不當之行為。

綜上所述，行政行為法具有調整對象范圍廣、形式多樣化的特點。功能在于平衡行政主體與行政相對人之間的關系，維護社會秩序的穩定。

三、兩者之間的聯系

行政行為法和行政組織法同屬于行政立法，都是依法行政下面的建設法治國家，在行政法方面要先實現行政法制而行政行為立法和組織立法都是行政法制的第一步。它們兩者之間必然存在一定的聯系。

（一）邏輯上的順承性

主體法和行為法在邏輯上有順承關系，就像研究民事主體再研究民事行為一樣統一構成民法的研究對象，所以行政組織立法與行政行為立法之間必然存在一定的內在關聯。如民法中具有民事權利能力的主體未必具有民事行為能力。反觀行政法，并不是所有的行政組織都是適格的行政主體，行政主體包括行政機關、法律法規授權的組織和其他公權力組織。而在行為法中哪些主體可以為一定的行為則需要具體地規定。如在行政訴訟法中，哪些機關是適格的被告，哪些是適格的原告需要在組織法的基礎上，進一步明確。又如受委托的組織、行政授權組織在不同的行政行為中能否成為被告的問題等，需要在具體的行為法中有不同的規定。

（二）立法模式的相關性

因為現代行政法由高權行政向平權行政轉移，行政方式由單方強制向服務雙方協商轉移，所以引發了行政主體范圍在學理意義上的擴大。隨之而來，新的行政行為也增加，因此組織立法和行為立法在樣式和數量可能是一種正相關關系。

（三）調整對象的重合性與互補性

如上文所述，行政組織法中對行政主體的界定、劃分等在行政行為法中也有體現，二者的調整對象在一定程度上是重合的。行政行為立法主要調整行政相對人的行為和行政主體的行為，而行政組織立法調整的是行政主體即行政機關的行為。所以在二者調整對象上均包括行政主體的行為。如在《行政復議法》中，第十二條規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。此條規定即是對行政復議主體范圍的規定。是對組織法的補充

（四）規范性

規范性是所有法律具有的共同功能，行政行為立法與行政組織立法均具有規范行政主體依法行使行政權的功能。并且二者都具有保障行政相對人依法行使行政訴訟、行政復議等權利的功能。

四、行政行為立法與行政組織立法的區別

雖然行政行為立法與組織立法之間存在一定的聯系，但是二者之間還是存在很大的差異的。從上述特征我們就可以看出行政行為立法與行政組織立法的區別體現在以下諸多方面：

（一）規范對象不同

從調整對象的范圍看：行政行為立法的涵蓋面較小。以《警察法》和《治安管理處罰法》為例，《警察法》中對警察權利義務的規定較為詳細，包括了警察的權利義務及紀律等。但是《治安管理處罰法》中的規定則更加傾向于調整行政相對人的行為，對于行政主體的規范條文較少，對警察行為的規范僅僅體現在了第五章執法監督中。

（二）調整范圍不同

行政行為立法雖然分內部行政行為和外部行政行為，但主要還是外部行政行為居多，因此行政行為立法主要是對外的在立法時，要進行利益的博弈，考慮因素較多。需要將行政主體和行政相對人的利益進行平衡，行政組織法則是對內的，考慮因素少，并且主要考慮的是效率問題。即如何在行政主體內部進行權力的分配，以有效的保障行政機關行使職權。《治安管理處罰法》中規范的是警察的職權行為，而《警察法》中的規定既包括職權行為也包括非職權行為。

再者，行政行為立法由于涉及相對人，調整的社會關系復雜，所以既有羈束行政行為又有裁量行政行為。而行政組織立法主要調整內部關系，為了管理的規范性基本都采用羈束行政行為，最大限度地減少自由裁量權。

（三）功能之不同

行政組織法的權力配置功能是其他法律所不具備的，雖然與行政管理有關的單行的法律法規中也可規定行政機關及行政機構的權力，但只能就事論事、個別地、分散地規定，缺乏統一性和完整性。此外，在中央和地方權力的分配上以及中央行政機構權力的分工上，任何法律也無法取代行政組織法的作用。這些功能也是行政行為法所不具備的。

（四）法運用的后果不同

行政行為法如果涉及外部具體行政行為，可能引起訴訟和復議。行政組織法運用中主要涉及內部行政行為，一般不能采用訴訟和復議的方式解決爭端。一般只能采用向上級行政機關申訴的方式解決爭議。

五、問題與展望

相比于行政行為法，行政組織法一直以來不被學界所重視，實踐中予以采用的也很少，但是我們從上文中可以看到，其作用是行政行為法所不能替代的，所以目前我國急需完善行政組織立法，促進政府職能的轉變，使行政組織法更加體系化。使其發揮出其應有的作用。

另外，行政行為立法與行政組織立法是相互協調、相互補充的，但是關于具體某個行為的規定，二者之間的規定有時會存在沖突與不一致的情況，這就使行政法在司法實踐中的適用發生困難，所以希望立法者能夠統一兩者條文中的規定，使行政法的可操作性更強，使行政法的功能得到更好的發揮。

注釋：

①包括法人和自然人。

②英國行政法中有“抱怨鏈”一說：所有的不平和抱怨，均可按照這個鏈的指引去申訴。

參考文獻：

[1]樊華輝.《行政復議制度新論》[M].北京：法律出版社，2012.67.

[2]劉正球.《論<治安管理處罰法>對警察權的約束》[J].2009.6

[3]莫曉宇，蔣瀟鋒.《<治安管理處罰法>對警察治安管理職能的整合》[J].2005.12

作者簡介：

關欣，（1992～），遼寧省撫順市，法律碩士（法學），研究方向：行政法。