行政機關公務員的維權之路

摘要：為適應我國國情的需要，公務員這支隊伍應運而生。在普通大眾的眼中，公務員比普通百姓的待遇要好得多，社會地位更高。行政權在我國扮演著非常重要的角色。龐大的行政體系需要數量繁多的公務員來組成，然而公務員被貼上“國家人”的標簽后其“個人權利”卻被弱化甚至忽略了。公務員雖然是一個特殊群體，但其作為合法公民的憲法賦予的基本權利理應受到保護。隨著我國法治化進程的推進，單一的行政救濟加上司法救濟是大勢所趨，公務員的權利救濟引入司法審查有其必要性和可能性。

關鍵詞：公務員；權利救濟；行政救濟；司法救濟

我國目前倡導的廉政建設、和諧社會的構建、法治化進程的推進對于行政機關公務員權利救濟的未來打下了一個很好的基礎。由于我國的歷史傳統，行政權一直是一個倍受重視的“公權力”，“服從上級”是行政機關的一大特色。我國的行政關系一直沿用的是“特別權力關系”理論，將行政法律關系劃分為內部和外部行政法律關系，隨著我國法治化進程的不斷推進，公務員的權利救濟只有內部行政救濟已不再適應依法行政和人權保障的時代要求。我們應該認識到即使在行政機關的行政活動中，公務員仍應擁有其作為“公民個人”的基本權利，公務員的法律地位和主體資格是獨立的，其權利應該向普通大眾一樣得到司法上的救濟而絕不僅是內部行政救濟。

一、公務員行為的定性

內外部行為的劃分并不是非常明確的，在某些情況下它們有重合的可能。“傳統訴訟理論認為，內部行為只涉及內部行政事務，不影響公民、法人和其他組織的合法權益。”筆者認為應以是否涉及公務員的公民基本權利將內部行為劃分為純內部行為和準行政行為的內部行為。傳統行政訴訟理論注重對外部行政行為司法救濟的研究討論，而對于特殊群體同樣又是普通大眾的公務員的司法救濟卻很少關注。其實，公民經過法律程序進入國家公務員隊伍以后，其作為公民的身份及其主體地位并不因而喪失。

公務員的權利救濟引入司法審查有其必要性和可能性，將公務員的行為劃分為純內部行為和準行政行為的內部行為對于司法救濟有很重要的作用。純內部行為其實是公務員與行政機關之間的管理關系，是一種內部事務的管理，而準行政行為的內部行為和具體行政行為一樣具有可訴性。我國國家賠償法的頒行，其中關于行政機關對公務員有故意或重大過失時，行政機關先行賠償后對公務員的追償權對公務員作為公民的私法權益有實質影響，因此也應為其提供司法救濟。

二、“特別權力關系”理論下公務員行政權利救濟的缺陷

我國行政權受“特別權力關系”理論的影響，公務員的權利如果受到侵害只能尋求行政內部救濟，如控告和申訴，他們尋求司法救濟的途徑被排除在行政復議和行政訴訟之外，即使運用內部行政權利救濟手段，公務員的權利雖然一定程度上可以得到保護，但內部行政救濟是由行政機關來處理的，免不了“自己做自己案件的法官”。即使作為公務員權利救濟的行政救濟，也不能實質地保護公務員的權利，行政救濟的受理機關為做出原處罰決定的處理機關，原處理機關的上級機關或同級政府的人事管理部門或監察機關，這些機關仍是行政機關的一部分，違背“自己不能做自己案件法官”的原則。盡管《國家公務員申訴控告暫行規定》規定了可成立臨時性公正委員會，但卻沒有規定申訴控告人有查閱卷宗權、委托代理權、申請回避權、陳述權、辯論權等。雖然《公務員法》中第100條涉及了有關公務員可以提起訴訟，但這條規定僅限于聘用制公務員，大多數公務員仍然被排除在司法救濟之外。

三、引入“司法審查”機制，完善內部行政救濟

司法救濟是公務員權利救濟的最后一道防線，司法審查可以彌補行政機關內部處理的不獨立、不中立，引入司法審查符合“自己不做自己案件法官”的原則。我們可以借鑒外國的“司法審查”制度，完善我國公務員單一的內部行政救濟途徑。我國《行政訴訟法》第12條規定，公務員的行政處分不能提起訴訟，我們說引入“司法審查”機制，并不是說任何涉及公務員內部行為的權利受損都可以提起行政訴訟，而是說那些準行政行為的內部行為可以納入司法審查，行政機關公務員權利受損首先還是要尋求內部行政救濟，當公務員認為內部行政救濟依然不能彌補自身權益時就可以讓司法救濟這道最后的防線來保護。目前，我國對于公務員內部行政救濟也并不完善，對于公務員內部行政救濟的有關規定也是散見于各個法律法規之中，并沒有統一完備的專門的一部公務員權利救濟的法律，一套完善的公務員權利救濟的機制來維護公務員作為公民所應享有的基本權利。在法律規定方面，憲法作為我國的根本大法，對于公務員這個特殊群體，用憲法來明確公務員的基本權利也有其必要性。

公務員權利救濟不能僅限于內部行政救濟，鑒于內部行政救濟的諸多弊端，引入司法審查機制勢在必行。公務員單一的內部行政救濟途徑并不能很好地維護公務員作為公民的基本權利。在窮盡內部行政救濟仍得不到權利救濟時，司法審查就可以為公務員得不到救濟的權利保駕護航，使其作為公民的基本權利得以維護。公務員容易被貼上特殊身份的標簽，在普通大眾的眼中公務員只有“權力”，卻忽視了公務員作為最基本公民所應享有的“權利”，建立內部行政救濟和司法救濟相結合的公務員權利救濟體系也是大勢所趨。

四、結語

隨著我國法治化進程的加快，特別權力關系理論已不能適應我國的法治環境，為適應我國不斷推進的法治化進程，我們可以借鑒國外先進的公務員權利救濟理論，并不是說要完全采用拿來主義，照搬外國的公務員權利救濟模式，而是要結合我國的國情借鑒國外先進的公務員權利救濟機制構建模式。司法審查是公務員權利救濟的最后一道防線，公務員維權還是要窮盡行政救濟途徑。

參考文獻：

[1]王武嶺，周俊英，沈計嶺.《國家公務員制度》，中國公安大學出版社，2000年版

[2]郭勛瑾.《公務員權利救濟制度的構想》.法制與社會，2008，01

[3]張復霞.《完善我國公務員權利救濟制度的若干思考》.法制與社會，2009，04

作者簡介：

丁懌芳，西南科技大學法學院，12級法律碩士，研究方向：民商法。