淺析公眾參與環境保護的立法完善

摘要：環境保護的立法方面至今仍存在一些不足，如環境知情權方面，我國的環境行政公開制度中環境知情權無法得到有力的保障，導致我們重視經濟發展的同時不知不覺以犧牲我們的環境、健康為代價，環境日益惡化而我們不知。本文通過介紹公眾參與定義、法律依據，進而討論立法趨向，在分析我國環境立法現狀后，針對不足提出幾點建議供參考。

關鍵詞：公眾參與；公民環境權；環境保護

一、公眾參與的定義

對于環境保護中公眾參與的定義，不同的學者由于眼瞼路徑的差異，對其認識也不盡相同。就目前環境法領域的理論研究情況看，公眾參與大致分為三類。其中，廣義上的公眾參與是指：“在環境資源保護中，任何單位和個人都享有保護環境資源的權利，同時也負有保護環境資源的義務，都有平等地參與環境資源保護事業、參與環境決策的權利。”①相對狹義說認為：“公眾參與是指公眾及其代表根據環境法賦予的權利義務參與環境保護，是各級政府及有關部門的環境決策行為、環境經濟行為以及環境管理部門的監管工作，聽取公眾意見，取得公眾意見，取得公眾認可及提倡公眾自我保護環境。”②而狹義說認為：“公眾參與是指在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。”③

通過以上三個學說可知，公眾參與應該有這兩個特點：①就主體而言，泛指出政府以外的一切自然人和社會團體，包括環保非政府組織。②公眾參與的范圍不應當僅僅限于對環境決策的參與。因此，筆者認為環境保護中的公眾參與是指在關鍵保護領域內，一切自然人和社會團體都有參與環境保護的權利，都可以依照法定程序和路徑參與環境保護活動。

二、公眾參與的立法規定

1.公眾參與的憲法依據

我國《憲法》第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”從這個條文中可以看出，公眾參與環境保護本屬于管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的范圍內，因此我國環境法學界普遍認為這是實行公眾參與環境管理的憲法依據。

2.公民環境權

盡管公民環境權還沒能被憲法確認為公民享有的基本權利，但《環境保護法》第1條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”我們可以得知環境保護法的立法目的很明確，就是改善生活環境、保障人體健康，也就是說公民享有在安全、舒適的環境中生活，即公民的環境權。此外，我國的環境法對程序性環境權也作了相關規定。如：《環境保護法》第6條：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《固體廢物污染環境防治法》規定：“任何單位和個人都有保護環境的義務，并有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告”等等。但筆者認為上述規定過于原則化，法律只規定公民有檢舉、控告的權利，并未對行政機關不接受檢舉和控告而承擔的法律責任作出相應的規定。

3.公眾參與環境決策權

公民的環境權只是針對正在發生或已經發生的污染、破壞環境的行為，對于如何有效預防環境污染、破壞的發生并未規定，因此就需要公眾參與環境決策。對于公眾參與環境影響評價的具體法律法規在2003年9月1日起實施的《環境影響評價法》的出現得以解決。該法第5條規定了：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”此外對公眾參與的程序保障作了具體規定，如該法第11條、第21條等。同時，在公眾參與環境法律法規的制定方面，已經確立了公眾參與環境立法的制度。如：2000年全國人大通過的《立法法》、2001年國務院發布的《行政法規制定程序條例》和《規章制定條例》均有規定。

4.環保社團

我國憲法第35條規定公民享有結社的自由。《中國21世紀議程》指出：“實現可持續發展目標，必須依靠公眾和社會團體的支持和參與，社會團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續發展目標實現的過程。”我國自1994年誕生了第一個環保社團“中國文化書院環境文化分院”來各種環保社團不斷涌現，在環保領域中發揮著巨大作用。

三、立法完善的討論

1.環境保護的簡單立法途徑

這里的簡單立法是指在原有的立法環境下采用簡單、初略、不公開、不細化和不公眾的模式。也是就說，關于行政環境立法方面，立法者可以在原有的法律基礎上基本保持不變，多讓專業的行政機關處理、保護環境。通過立法的方式把環境保護和環境建設方面的權利交給行政主體，讓他們完全替我們公眾保護環境。這種簡單模式下，公眾參與會減少，基本上公眾參與環境立法上只是一個形式。但這種立法模式下有它自己的優勢：首先，政府不需要大量的行政公開，這樣政府可以減少許多資源來盡可能多的保護環境、治理環境。畢竟，行政公開后關于環境方面的大量信息是不被公眾所關注的。其次，對于立法聽證方面，采取簡單聽證的制度，可以簡化繁瑣的程序問題、提高效率。同時在聽證過程中，公眾對環境保護方面比不上專業性強的環境行政主體，在聽證中提出的建議很少能夠涉及核心問題，因此，讓公眾積極參與在某些角度上不及將專業問題交給專業處理，同時環境問題也能得到簡單化。

2.環境保護立法的公開化、細化、公眾參與途徑

那么，我們再分析公開、細化立法、公眾參與的優勢。雖然，如上述說的簡化關于環境方面的立法在目前能得到短暫的提高效率，但是環境保護的公開化、環境立法的細化、環境立法的公眾積極參與是大勢所趨。以文明、民主為走向的當今社會，尊重并崇尚人權。環境知情權是公民參與國家環境管理的前提，又是環境保護的必要民主程序。其次，立法行為具有特殊性，它是針對普通對象作出的，效力具體反復性加上層次多、范圍廣，一旦立法主體制定違法將會帶來巨大的損失，環境問題具有復雜性，不同地區具有不同特點，立法者也不能考慮周全。因此，讓公眾參與環境行政立法是必要的，立法聽證廣泛聽取政府官員、專家學者、當事人、利害關系人已經其他人員意見可以極大限度的避免不良后果。同時讓行政主體和相對人互相了解溝通才能是公民對政府產生信賴感，增強行政行為的公定力和可信度，提高行政效率。然后，環境惡化一部分原因是行政機關權力過大，導致行政機關濫用權力、違法破壞環境或者不作為。如“不出事邏輯”，即地方政府對發展經濟態度積極而對環境治理則持“不求有功，但求無過”的態度。④公眾參與環境立法可以從多種角度立法、細化法律法規，從而增強對行政機關的監督，完善環境保護模式的運行。最后，通過公眾參與立法、執法，可以有力的減少行政機關對環境保護方面投入的資源、提高行政效率、降低成本同時能夠更加全面的保護環境。

綜上分析，簡單立法模式只是飲鴆止渴，不能從根本上解決問題，我國的環境保護法律法規需要公開、細化、公眾參與。

四、我國環境保護公眾參與存在的問題

1.公民環境權的規定不完善

日本學者原田尚彥指出：“環境權的提示，在通過強調良好環境是一種權利，確立公害行政、環境秩序整頓行政中居民的法律地位，明確居民參與的方向等方面的意義應該得到承認。” ⑤然后，我國的憲法、環境保護法都沒有明確規定公民環境權，只能在一些零散的規定中發現。如：《環境保護法》第11條規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”《環境影響評價法》第5條規定“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”同時，公民環境權的規定過于原則化、抽象化。如之前所說的“檢舉和控告”，只是抽象的規定而沒有將其具體化，缺乏操作性。結果導致公眾參與就根本無法有效地制衡環境行政權力和監督污染破壞行為。

2.環境知情權難以保障

主要表現在：①環境信息披露責任主體的范圍過于狹窄。公布的環境信息基本上都是關于全國或地區大范圍內的環境總體狀況，缺乏小范圍環境狀況的詳細資料。②環境信息公布種類單一。我國法律規定的政府公開的環境信息只限于環境及各環境因素基本狀況的信息、環境法律法規和政策，這顯然不夠。③公眾獲取環境信息的過程中處于被動地位。④企業公開環境信息的程度低。如《企業環境信息公開規定》改善現狀，但該規定仍無法完全彌補不足，企業必須公開的環境信息有限。只規定污染物排放總量公布，對防治污染設施未作規定。

3.公益訴訟

行政公益訴訟形式在中國目前還未被立法者所承認，但通過對西方法治國家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在中國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。《中華人民公共國行政訴訟法》第2條、第11條都規定：能夠提起行政訴訟的公民、法人或社會組織需與被訴具體行政行為有直接利害關系。盡管《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第12條中規定“與具體的行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”大大的擴大了行政訴訟原告資格的范圍。從理論上分析，任何損害公共利益的行為都與公民和其他組織存在某種形式上的利害關系，也就是說誰都可以具有原告資格，但這也只停留在理論方面，具體實踐中更多的還是需要有直接利害關系。

五、完善意見

基于上述環境保護立法的缺陷與不足，筆者列幾點完善建議如下：

1.公眾理性參與

公眾參與已成為當今民主憲政建設中不可缺少的制度之一。那么，在環境方面適當的引入公眾參與的力量并適當的引導，使其大眾能夠積極參與、理性參與能減少許多政府壓力，同時能夠充分發揮公眾參與中廣納咨詢和集思廣益的功能，贏得公眾支持，減少公眾與政府之間的沖突。但在公眾參與同時，政府需要做的是適當引導，而不是自發的毫無組織的參與，要讓公眾得知事物的本質真像而不是片面的，讓公眾理性的參與，使之能夠更加理性的參與其中，否則公眾參與的泛濫結果是質疑政府。

2.環境行政公開制度

完善行政公開立法，實現行政公開的法制化。首先要制度統一的《行政程序法》確定行政公開這一基本原則，同時還需要《監督法》《新聞法》等法律來輔助。其次，我們還應該擴大行政公開的范圍，建立一個有效的參與平臺。例如上海市政府門戶網站開設的“民意征詢平臺”，全文刊載政府制訂的規章草案，征求公眾意見，同時在該市主要報紙、廣播電視媒體上發布規章草案征求意見的消息，指引市民上網查看并提出意見。

3.環境立法聽證制度

筆者建議擴大環境立法聽證的范圍，除了例外情況外，凡是與人民群眾切身利益密切相關的立法都必須實行聽證。其次，完善立法聽證程序規則，使之具體化。在聽證方式上我比較傾向美國的混合聽證的方式，如：召開公聽會、專家聽證會、輿論評論等方式。然后，最關鍵的是立法機關應當建立一個回應機制，應當及時答復利害關系人的意見。

4.環境公益訴訟

環境公益訴訟有利于彌補國家環境行政管理的漏洞，有利于監督環境行政機關依法行政、提高依法環境行政的水平，有助于切實的保護相對人的合法環境權益。因此，筆者建議擴大環境行政訴訟中原告的范圍，不應當拘泥于法律權利原則，即只要原告提出其所要求審查的環境行政行為對其造成了經濟上的損害或非經濟價值損害，那么他就具有原告資格。

注釋：

①呂忠梅.《環境法新視野》，中國政法大學出版社2000年236頁

②陳建新.《試論環境保護民主原則及其貫徹》，《南方經濟》2003第9期

③汪勁.《中國環境法原理》.北京大學出版社2000年版，第100頁

④參見賀雪峰，劉岳.《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學術研究》2010年第6期

⑤原田尚彥.《環境法》，于敏譯.法律出版社1999年版，第68頁

參考文獻：

[1]黃錫生，黃猛.《環境公眾參與原則原則理論基礎初探》，載《林業、森林與野生動植物保護法制建設—2004年中國環境資源法學研討會（年會），（2004年7月22～27日重慶）論文集》

[2]葛洪義.《探索與對話：法理學導論》，山東人民出版社，2000年

[3]曹正漢.《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》，2011年第1期

[4]周學光.《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《放開時代》，2011年第10期

[5]渠敬東等.《從總體性支配到技術治理—基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期

作者簡介：

林成吉（1990年8月7日～），男，籍貫：吉林省敦化市，專業：2013級憲法學與行政法學，研究方向：憲法學與行政法學。