俄羅斯利用外資政策與法律的演變

董欣

[摘 要]隨著前蘇聯的解體和市場經濟體制的建立，俄羅斯對外開放和利用外資已成必然趨勢。然而，在葉利欽時期俄羅斯只是創立了利用外資的基本法律框架和初步確定了利用外資的方針和政策導向，實際利用外資的效果有限。普京任總統八年期間，俄羅斯放寬了利用外資的限制，出臺了一系列鼓勵外商投資的政策，從而使利用外國直接投資的規模顯著增長。梅普合作執政期間，由于國際金融危機的沖擊，俄羅斯利用外資的需求大大增強，但相關法律和政策并不能適應這種需要，因此處于較大的調整時期。

[關鍵詞]俄羅斯；利用外資；政策；法律

[中圖分類號]F832.6 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3283（2014）03-0040-03

一、初創法律框架與確定政策方向的葉利欽時期

1991—1998年是俄羅斯政府利用外資政策的產生和初步發展階段。在這一階段，俄羅斯政府制定了利用外資的基本政策方針路線，出臺了一系列法律法規，其目的都在于鼓勵外國投資和吸引外商直接投資，引進國外先進技術及管理經驗，促進國民經濟建設。這些投資法規都體現了一種激進的經濟轉軌方式，是在葉利欽政府主導下進行的一種集中、快速并且大規模的體制變遷。

（一）利用外資政策的產生

1991年7月4日， 俄羅斯政府頒布了第一部外國投資法：《俄羅斯聯邦外國投資法》（以下簡稱《投資法》），共7章42款，確定了外國投資者在俄聯邦境內進行投資活動的基本原則以及外資企業成立和經營的基本規定，并明確規定國家保護外商投資。對外商企業的經營、購買土地使用權和各種有價證券及其他產權等問題也做了具體規定。這部法律為外資進入俄羅斯提供了重要的法律保障。以后又相繼出臺了很多調整俄羅斯境內外資活動的法律法規。在《投資法》的第二章中規定了外國投資享有本法和其他俄聯邦法律及國際承諾的絕對法律保護，保證投資不被國有化，征用或沒收，也不受官員非法行為的損害，否則，將對外國投資者提供賠償，從而進一步確立了外國投資的法律地位。第三章中允許外國投資者建立獨資企業及外國企業的子企業及分支機構，進一步放寬了外商投資方式。同時為了拓寬外商投資領域，該法的第五章明確規定外國投資者可以購買企業全套資產、建筑物、土地使用權設施、股份、知識產權、債券、自然資源使用權及參加國有資產國有化。為了肯定外資的作用并且彰顯其重視程度，第四章對外國投資者在俄羅斯享有的權利和優惠政策做了明確規定，如外國投資者可向國外無條件匯寄投資獲得的利潤，免稅相應進口設備和材料，在自由經濟區內的外國投資者和外資企業更享有額外的優惠待遇[1]。

（二）利用外資政策的初步發展

1992年俄聯邦先后出臺了《俄聯邦國營和地方企業私有化綱領》和《關于在俄聯邦境內發展自由經濟區的措施》。在《綱領》中有條款涉及外國投資者及其活動，規定外國投資者可以參加國營和地方企業私有化時進行的拍賣和投標。在外國投資者是唯一的參加者時，可將企業賣給外國投資者，由有關的財產基金會對該企業的財產進行評估。在《措施》中則規定了在自由經濟區投資的外國投資者可以享受簡化注冊手續、稅收優惠、進出口配額和進出口關稅征收等多種優惠待遇， 但是由于缺乏相應的經濟基礎和必要充分的啟動資金，大部分建立起來的經濟區不但沒有取得理想的引資效果，反而成為了偷稅漏稅的天堂。

（三）利用外資政策的進一步發展

隨著經濟轉軌和經濟形勢的變化，1991年投資法的部分內容已不適應俄羅斯吸引外資和改善投資環境的需要，為此，俄聯邦政府又陸續出臺新的外資立法和綱要，比較突出的就是1995年的《產品分成協議》和1998年的《租賃法》。為了擴大產品生產，在《產品分成協議》中進一步調整了俄羅斯聯邦議會批準的按產品分割協議條件開采、經營的礦產（石油和天然氣），以及國內外投資者在俄羅斯境內投資礦產資源的勘探和開采，該法填補了俄羅斯礦產投資領域的空白，對吸引外國投資者積極進入遠東和西伯利亞自然資源領域，加大吸引外資力度發揮了極為重要的作用。1998年的《租賃法》是建立在1996年的《租賃條例》基礎上的，在總則中說明了該法的宗旨是在租賃業務基礎上發展生產資料投資形式保護財產權，和參與者在投資過程中的權利及保障投資效果。該法涉及外國投資的內容主要有：允許外國法人在俄羅斯組建租賃公司；外國法人在俄從事租賃活動許可證的發放條件；國際租賃參與者之間爭議的解決程序及法律的適用等問題。

二、放寬外資限制與鼓勵外商投資的普京時期

從1999年開始，雖然無論從絕對規模還是相對規模上看都有待進一步提高，但是不可否認的是俄羅斯對外資的利用每年都在快速增加，這應該是得益于普京政府對于外國直接投資的高度重視。新的普京政府主張在保障領域建立完整的國家調控體系，同時必須穩定發展經濟。新政策認為吸引外資，加強俄羅斯聯邦的引資速度和引資規模是俄羅斯發展經濟的必然選擇，更重要的是普京政府加強了外資政策和立法的執行力度，使法律效力大大增強。這一時期的法律法規逐步走向了相對完善的階段，不僅對原有的外貿法律進行了修改，而且又頒布了一些新的外資法，這說明俄政府對外資的態度已經由盲目引入發展到了理性治理階段。

（一）完善階段

《俄羅斯聯邦外國投資法》于1999年7月9日頒布，它是俄聯邦協調外國對俄投資活動的基本法。它的目的是改善俄羅斯的投資環境，使本國的外商投資制度符合國際投資標準，向國外投資主體提供穩定的法律保障，使其在投資、投資所獲收入和利潤、企業經營活動條件等方面的權利都能受到保護。這使得俄羅斯能有效使用外國的物資、資金、先進技術工藝和管理經驗等。它的特點是對外國投資給予國民待遇、非歧視性等原則，取消了先前給外資規定的大量優惠，使本國企業與外國企業權利平等，具有同等的競爭地位。該法 2002年3月和7月及2003年12月進行多次修正。此法同時宣布廢除1991年頒布實施的《俄羅斯聯邦外國投資法》及相關法規。該法共有28條，其中涉及外資保護的就有12條[2]。該法明確聲明：外資經營活動受俄國家法律保護，在俄可以進行任何合法的投資活動，有權購買有價證券、自然資源、房屋、建筑物以及其它不動產，參與俄私有化進程，并享有法律提供的各種優惠；俄政府保障外資重點項目在投資期內免受政策法令變更的影響；外資的權利與義務可以向第三方轉讓；其財產不被非法沒收、征用和國有化，因特殊原因發生上述情況，俄政府必須給予賠償；外資依法納稅后，可以自由支配其收入（利潤、股息、利息等），包括將收入匯出境外；外資在俄境內發生爭議和訴訟時將得到公正待遇；其有權將投資帶入的資產、資料帶出俄境內。

（二）特區規劃

俄羅斯政府還頒布了一些與《俄羅斯聯邦外國投資法》相配套的聯邦法律法規。1999年頒布的《對（產品分成協議）進行修改和補充的聯邦法》使該法更為完善。又在1999年5月—2000年1月間頒布了5項《關于可按產品分割條件使用的地下資源產地的聯邦法》，根據這5項聯邦法， 俄羅斯境內又有一個礦產地被列入可按產品分割條件使用的礦產地清單。

前文提到的《關于在俄聯邦境內發展自由經濟區的措施》（1992）并沒有成功保障經濟特區的發展。因此在2005年，俄羅斯頒布實施《俄羅斯聯邦經濟特區法》，重新啟動了經濟特區計劃。1991—1992年俄羅斯開辦了納霍德卡、阿爾泰邊疆區、赤塔州、薩哈林、加里寧格勒州、猶太人自治州、諾夫戈羅德州等多個自由經濟區，1992年又調整為納霍德卡、薩哈林、下諾夫戈羅德、加里寧格勒、圣彼得堡5個自由經濟區，但是由于政府的私有化政策絕大多數自由經濟區沒有取得理想的引資效果。根據新的《特區法》，俄羅斯政府批準設立了兩種經濟特區：技術研發應用型（圣彼得堡市綠城、杜布納市和托木斯克市）和工業生產型（利佩茨克市和葉拉布加市）。兩種特區存續期均不得超過20年，而且在其境內不允許安排房地產項目[3]。2006年之后，俄羅斯政府又推出旅游休閑型和海港型經濟特區計劃，其目的是為了發展俄羅斯相對落后地區（比如布里亞特共和國），縮小地區差距，從而使除莫斯科和圣彼得堡地區之外的地方能夠有外商投資企業投資發展當地的工農業、建筑運輸業。這些進入經濟特區的外商投資企業將享受在統一社會稅、進出口關稅和土地稅等稅費優惠和其他政策激勵。

（三）稅收調整

在俄羅斯，企業的稅務負擔比較沉重，要繳納的各種稅收名目繁多， 在一定程度上影響了外商投資。因此在稅收方面政府政策也做出了相應的調整。1999年新的《外國投資活動法》力求進一步簡化投資手續，及時審理投資者申訴并公布處理結果，在自由經濟區提供一系列稅收優惠政策，比如減免進口關稅和增值稅以及減免利潤稅。同時在產品分配協議方面，可向外國投資者提供礦產資源的開采和使用權（按產品分配條件），除利潤稅和資源使用費，其它稅費均以國家與投資者之間進行產品分配的方式代替。除了新法的特殊章節外還有部門法調節專門的稅收領域，以改善投資環境，如1998年的《稅法典（第一部）》和2000年的《稅法典（第二部）》。兩部專門法減少了稅種，下調了稅率，目的都在于減少企業的稅賦負擔，使企業能夠有條件進行平等競爭。

（四）戰略產業調控

《對外國投資對俄羅斯國防和國家安全有戰略意義的企業的管理辦法》于2008年制定實施，重點保障對國防和國家安全有戰略意義的經濟活動，比如聯邦級礦產地的勘探和開采。在普京政府階段，對于外資的利用已經從盲目逐漸過渡到了理性，為了保障國家安全和國家利益，俄羅斯在制定鼓勵和吸引外國直接投資政策的同時，也立法制定限制措施去限制外資進入其戰略行業和企業[4]。（戰略企業是指在俄境內注冊、從事至少一項對國防和國家安全有戰略意義的經濟活動的企業。）

三、梅普組合執政的外資政策調整時期

盡管受外部經濟環境的影響及原油價格泡沫經濟的困擾，自2009年起，俄羅斯的利用外資規模急劇下降，然而從整體宏觀角度進行判斷，梅德韋杰夫政府的利用外資政策并無明顯轉移或變更。重視外資依舊是梅德韋杰夫政府引資政策的核心環節，是梅德韋杰夫擔任總統時期以實現現代化作為其施政的最基本主張。梅德韋杰夫曾表示：“不實現現代化，俄羅斯經濟就沒有未來，而不改善投資環境、不吸引投資，就不可能實現現代化。” 梅德韋杰夫政府執政期間有關吸引投資的一系列政策，旨在為俄羅斯經濟轉型提供保障。其利用外資政策主要體現為提供減稅優惠；放寬投資限制；組建投資基金。

（一）降低外資進入壁壘

意旨進一步清掃外資進入俄羅斯的壁壘以及放松投資限制，梅德韋杰夫于2010年發布總統令，對于長期處于俄羅斯戰略企業保護下的企業數量進行進一步調控，降低80%。這一舉措目的在于通過優化競爭環境吸引私人資本和外國資本對俄規模企業和重要基礎設施建設進行投資。后續的鞏固性外資政策直接體現為2011年俄羅斯政府提出的《對外國投資俄羅斯戰略企業的管理辦法》的修正案。修正案的主要側重點在于掃清銀行業（銀行股權買賣）、食品業（生產與加工）以及服務業的壁壘。實際上對于降低外資壁壘尤其是對銀行業的保護進一步體現于2013年俄聯邦委員會批準的外國銀行在俄羅斯國內設立分行的法規，此項法律依照俄羅斯聯邦銀行業入世議定書進行指定草擬而成，此后，海外銀行在俄境內設立子行或以外資參股和控股俄境內銀行有了明確的法律依據。

（二）設立基金引資平臺

俄羅斯直接投資基金的框架經俄羅斯聯邦總統梅德韋杰夫和其時的總理普京共同提出，2011年由聯邦政府初步設立。該基金注冊資本為3億盧布，管理權歸屬于俄對外貿易銀行。該基金規模為100億美元，在實施后的五年內，俄聯邦將陸續規劃100億美元的撥款，以國家資金為保障從而降低投資者的投資風險，加速吸引外國投資者對俄投資。俄羅斯直接投資基金的預期引資額度為600億～900億美元，目前正在研究的項目總額為1800億盧布。俄羅斯直接投資基金主要覆蓋節能、物流、核電和農業領域并優先支持高技術產業，如能源、石油天然氣、太空開發及制藥等領域的大型項目。作為新型的引資平臺，該基金并不僅僅起到拉動外資為俄聯邦優質項目注資的作用，同時也吸引了俄境外基金的關注，如2012年由中國與俄羅斯直接投資基金合作的中俄投資基金管理公司成立，該基金以有限合伙制形式設立，進行商業化運作，其目標募集規模為20億～40億美元。由此可見，作為俄引資政策的新型模式，俄羅斯直接投資基金將在未來為俄聯邦吸引外資方面發揮很大的聯動效應。

（三）普京二次勝選后的能源引資新政

普京認為就目前的引資政策而言，單純創建具有吸引力的投資條件已經無法滿足目前俄羅斯聯邦對于外資的迫切需求，而進一步創建優于其它國際引資競爭者所提供的條件是目前俄利用外資政策的重點。俄聯邦政府近年來依托其能源大國的核心戰略，以能源政策為導向推動吸引外資，較典型的為取消北極大陸架所有新油氣項目的出口關稅。在2012年舉行的大陸架油氣田開發會議上，普京提出未來俄羅斯北極地區大陸架油氣田開發項目將免征出口關稅。據估計，此項政策未來30年內將為俄帶來近8000億美元的海外投資。其中石油及天然氣方面的外資約占60%，而其余的40%海外引資則來自于相關產業的聯動效應。由此可見，作為全球主要的油氣生產和出口大國，能源產業仍然是俄羅斯未來經濟發展的主要動力。鑒于目前俄羅斯傳統石油區塊產量正在日益下降，吸引資金和技術兼備的西方能源公司來共同開發北極大陸架，是俄羅斯擺脫能源產量下降的不多選擇之一。因此，俄羅斯于2012年推出“北極能源新政”，即加快開發北極大陸架的步伐，包括出臺新的能源稅收優惠政策，吸引外資和技術，允許外資和私營石油公司參與大陸架油氣項目、全部取消出口關稅、大陸架項目進口設備免征增值稅等。同時，這也意味著近期的俄羅斯利用外資政策將依舊圍繞能源方面的外資吸引為主，進一步鞏固其能源強國地位，為其經濟社會發展開辟新的經濟增長點。

[參考文獻]

[1]郭連成主編.俄羅斯對外經濟關系研究[M].北京：經濟科學出版社，2005.

[2]陸南泉.蘇聯經濟體制改革史論（從列寧到普京）[M].北京：人民出版社，2007.

[3]馮紹雷，相藍欣.俄羅斯經濟轉型[M].上海：上海人民出版社，2005.

[4]宋艷梅.俄羅斯吸引外國直接投資的政策研究[J].國際貿易問題，2008（8）.

（責任編輯：陳鴻鵬）