我國社會養老保險制度的改革
——基于世界銀行“五支柱”模式

湯兆云

我國社會養老保險制度的改革
——基于世界銀行“五支柱”模式

湯兆云

產生于不同歷史條件下的我國各類社會養老保險制度，呈現出明顯的城鄉二元結構和“碎片化試點”等特征，目前弊端盡顯，飽受社會詬病。建立健全政府補貼和個人繳費相結合形式的社會養老保險制度成為大勢所趨。對國家政府機關、事業單位人員養老金制度進行改革，由確定給付制的財務模式改為確定提撥制，建立共同繳費的“社會統籌+個人帳戶”相結合的社會養老保險制度；整合城鎮企業職工和有固定勞動關系農民工的社會養老保險制度，建立“城鄉職工社會養老保險制度”；整合城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度，建立“城鄉居民社會養老保險制度”；并整合以上三類社會養老保險制度，建立“國民養老金制度”。

養老保險 社會保障 多層次退休保障制度

養老保險是社會保險中涉及面最為廣泛的一種保險項目，是社會保障的重要內容。這是因為在養老保險中受保人享受保險待遇的時間最久，待遇給付的標準相對較高，特別是在人口老齡化背景下，養老保險對于提高老年人生活質量、保障老年人有尊嚴的生活具有重要意義。一般來說，養老保險的主體主要包括政府、集體或企業以及個人，而由政府現收現付（Pay-as-you-go，PAYG）籌資的養老保險制度在養老保險體系處于主導地位。經過多年努力，目前我國包括城鎮職工、農民工、城鎮居民以及農村居民[1]目前我國國家公務員和事業單位人員實行退休金制度，個人沒有繳納退休金，也沒有實行社會統籌，因此，這兩類人員的退休金制度不能稱為社會養老保險，只能稱為“單位保障”或者“國家保障”。在內的城鄉基本社會養老保險制度已基本建立。但是產生于不同歷史條件下的各類社會養老保險制度，在模式變遷、管理體制、資金籌措、保障水平以及養老金待遇給付等方面差別較大，呈現出明顯的城鄉二元結構（“雙軌制”）和“碎片化試點”等特征。對產生于不同歷史條件下形成的我國各類社會養老保險制度進行改革，建立全民享有的國民養老金制度是順應社會發展大勢，這對于維護社會公平、促進社會穩定發展、建設社會主義和諧社會具有促進作用。黨的十八屆三中全會在通過的“關于全面深化改革若干重大問題的決定”報告中，對未來一段時期內我國社會養老保險制度建設進行了全面規劃，即：“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。”

本文在對我國社會養老保險制度的現狀及存在問題分析的基礎上，基于世界銀行“五支柱”模式，提出了我國社會養老保險制度的改革內容、目標及其步驟。

一、世界銀行“五支柱”模式

1994年，世界銀行在《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》報告中指出：世界各國業已并將繼續遭受到人口老齡化以及對提供老年經濟安全的現有養老保險金制度問題越來越突出等兩大問題。因此，各國政府對于老年經濟的安全計劃應從強調儲蓄（Saving）、重新分配（Redistribution）以及保險（Insurance）功能等三個方面進行規劃，并扮演好在每一項功能上的角色[1]Reynaud,E.1996,The World Bank and Old Age Security System：A Three-Pillar System,La Lettre de L'Observatoire des Retraites.。由此提出了建立老年經濟安全的“三支柱”模式：第一支柱（The First Pillar）為政府所提供的老年退休金給付（Mandatory publiclymanaged pillar，也稱強制性公營支柱），該支柱的財源主要來自于政府稅收，主要目的是減緩老年貧窮；第二支柱（The Second Pillar）為強制性民營支柱（Mandatory privatelymanaged pillar，也稱企業養老保險），該支柱財源主要來自企業以及勞工的提撥，將勞工部分所得由其工作期間移轉至老年期間；第三支柱（The Third Pillar）為自愿參加支柱（Voluntary pillar，也稱商業養老保險），該支柱通過個人合適的商業投資和理財，以滿足個人退休后有更好的生活質量[2]TheWorld Bank.1994,Averting the Old Age Crisis.New York:Oxford University Press Inc.。世界銀行“三支柱”模式提出后，成為不少國家和地區關于社會養老保險政策的優先選項，美國、英國、俄羅斯、日本和阿根廷等國家和地區都采取了“三支柱”模式。

針對“三支柱”模式在實踐過程中出現的諸如養老金制度財政上的不可持續性、承諾過多兌現過少、難以適應社會經濟發展等問題，2005年，世界銀行又在《21世紀的老年收入保障——養老金制度改革國際比較》報告中，建議各國的老年經濟安全在建立三支柱退休保障制度的基礎上，更應進一步建立多層次的退休保障制度，即：第零層或基層保障（Zero or Basic Pillar）為基本年金（basic pension）或社會年金（social pension），主要是有效保障終身貧窮者以及資源不足或不適用任何法定老年年金制度的非正式部門和正式部門的年老勞工，其目的在于提供貧窮老人的最低生活保障；第一層保障（The First Pillar）為強制性的社會保障年金制度，以社會保障保險費作為其主要的財源，按照隨收隨付式的確定給付制進行操作，其主要特色是通過社會連帶責任的再分配功能、以及代內或代際間所得移轉作用為老年退休者提供最低生活水平的終身保障；第二層保障（The Second Pillar）為任意性的員工養老保險金制度，如職業年金（occupational annuity）或個人年金（personal pension），按照確定提撥制進行操作；第三層保障（The Third Pillar）為自愿性的個人商業保險儲蓄制度，其養老保險金給付通過私營部門的保險機構來進行，以提高退休者的生活質量；第四層保障（The Forth Pillar）為倫理性的家庭供養制度（family and inter-generational support for elderly），對無工作的家庭成員提供其晚年生活照顧，經費來源除部分來自于正規制度的年金給付外，也有部分來自子女的供養、自有住宅、家庭間移轉或個人儲蓄等方面[3]Holzmann,R.and R.Hinz.2005,Old-Age Income Support in the 21Century:An International Perspective on Pension Systems and Reform.Washington D.C.:TheWorld Bank.。

“五支柱”模式是對“三支柱”模式的完善和發展，它有效地將養老保險體系覆蓋面擴展到所有老年人群，強調建立普享型“零支柱”的必要性；同時考慮到家庭對保障退休后消費水平的重要作用，強調建立“第四支柱”的重要性[1]鄒東濤、李欣欣：《社會保障：體系完善與制度創新》，〔北京〕社會科學文獻出版社2011年版，第42-43頁。。因此，“五支柱”模式中以消除貧困為目標的非繳費型“零支柱”和非經濟性的“第四支柱”，將被保障對象從正式部門勞工（formal sector workers）擴大到終身貧窮者（lifetime poor）與非正式部門的勞工（informal sectorworkers）[2]柯木興、林建成：《淺談世界銀行多層次“老年經濟保障模式”》，〔臺北〕《國政分析》2005年第3期。。

二、我國社會養老保險制度現狀及問題

我國不同類型的社會養老保險制度是計劃經濟向市場經濟發展的必然產物。在計劃經濟時期，我國實行的是以國家（通過中央政府以及地方各級政府）為主要責任主體、城鄉單位擔負共同責任并一起組織實施的較為完整的社會保障制度。在這種制度安排下，這一時期我國國家政府機關、事業單位人員的退休金制度以及城鎮企業職工養老保險屬于隨收隨付制，其養老金給付的財務模式屬于確定給付制。而同一時期我國農村的社會養老保險是一片空白，雖然在農村地區實行了“五保制度”[3]關于“五保制度”，1956年1月公布的《1956年到1967年全國農業發展綱要（草案）》規定：農業生產合作社對于社內缺乏勞動力，生活無保障的鰥寡孤獨的農戶和殘廢軍人，應當在生產商和生活上給以適當的安排，做到保吃、保穿、包燒（燃料）、保教（兒童和少年）。1962年9月27日中央通過的《農村人民公社工作條例（草案）》規定：生產隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發生困難的社員，經過社員大會討論和同意，實行供給或者給以補助。，但嚴格意義上這屬于社會救助制度的一部分。計劃經濟時期，我國城鎮職工社會養老保險制度在強調公開權益、增進勞動者的福利以及解除廣大城鎮職工的養老后顧之憂等方面取得了一定的成績。但是，因其存在著嚴重的內在缺陷而不具有可持續性，這種不可持續性不僅使這一制度難以為續，也拖垮了國有企業，最終成為國家的沉重負擔[4]鄭功成：《社會保障研究》，〔北京〕中國勞動社會保障出版社2008年版，第84-86頁。。

1990年代以來，隨著經濟改革以及經濟形勢發生的深刻變化，城鎮職工基本養老保險制度面臨著許多難題。為了建立與社會主義市場經濟相適應的社會養老保險制度，1995年國務院在發出的《關于深化企業職業養老保險制度改革的通知》中確立了“社會統籌+個人賬戶”的養老保險新模式。在這一模式下，企業與職工均按照一定的比例承擔繳納養老保險費的義務，其繳費被分解成兩個部分，分別記入社會保險經辦機構的統籌基金賬戶和歸職工所有的個人賬戶，職工的退休待遇則包括來源于社會統籌部分的養老金與個人賬戶上的積累總額。我國城鎮職工社會養老保險制度在其運行過程中，逐漸表現出以下幾個方面的問題：（1）養老保險費率較高，企業和職工負擔較重；（2）企業拖欠、逃避繳費現象普遍，擴大養老保險覆蓋面舉步維艱；（3）個人賬戶“空賬”規模越來越大，部分積累制名存實亡；（4）不同地區的養老保險繳費標準不統一。

而同一時期，我國國家政府機關、事業單位人員的養老保險制度卻沒有同步進行改革，仍然實行隨收隨付制，其財務模式屬于確定給付制。其理由主要是：公務員受雇于政府，政府是雇主，公務員是受雇者，可以與企業員工的養老保險制度有所不同[5]付鋼：《公務員養老保險制度改革探析》，〔武漢〕《中南財經政法大學學報》2010年第2期。。因此，從嚴格意義上來說，我國公務員退休金制度實際上并不是社會養老保險，而是單位保險或者說是一種國家保障。隨著工資福利剛性特點的日益突現，再加上公務員人數和給付標準的不斷提高，在國家財政負擔日益加重的同時，與城鎮職工養老保險金的差距也越來越大[6]許凌：《我國公務員養老保險改革研究——基于公務員和企業職工養老保險并軌制的視角》，《赤峰學院學報》2012年第8期。。1990年，我國企業、事業和機關的年人均離退休費分別為1 664元、1 889元和2 006元，到2005年，分別為8 803元、16 425元和18 410元，事業單位的年人均離退休費是企業的近兩倍，機關的則更高于企業[1]龍玉其：公務員養老保險制度國際比較研究，〔北京〕社會科學文獻出版社2012年，第235頁。。

為了解決有固定勞動關系、在城鎮就業的農民工的社會養老保險問題，國務院在2006年發布的《關于解決農民工問題的若干意見》中要求：針對農民工的勞動就業特點，按照低費率、廣覆蓋、可轉移和能銜接的要求，用人單位和農民工個人共同繳納基本養老保險費；農民工離開就業地時，可以轉移接續；參加基本養老保險繳費年限累計滿15年以上（含15年），符合待遇領取條件后，可以領取包括基礎養老金和個人賬戶養老金在內的養老保險金。但是，農民工社會養老保險制度存在著不少的問題：（1）用人單位和農民工的繳費比例高、負擔重；（2）保險基金轉移和接續手續復雜；（3）個人賬戶比例偏低；（4）養老金繳費及收益年限長[2]鄧大松等：《困境與選擇——對我國農民工養老保險制度的反思與構建》，〔哈爾濱〕《學術交流》2008年第1期。。

同一時期，我國農村的社會養老保險制度在經過了1980年代的試點、1991-1998年的探索、1998-2009年的整頓與恢復之后，取得了重要進展。2009年國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（簡稱“新農保”），確立了“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的新型農村社會養老保險模式。2011年，國務院發布了《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，對城鎮無養老保障居民的社會養老保險制度進行了設計。“新農保”和城鎮居民社會養老保險的內容基本相同，主要有：按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”原則，建立個人繳費、政府補貼相結合、實行社會統籌和個人賬戶相結合的社會養老保險制度；養老金待遇由基礎養老金（中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元）和個人賬戶養老金（個人賬戶全部儲存額/139[3]2009年我國農村居民平均預期壽命（e0）為71.6歲，即新農保養老金待遇平均支付期限為11.6年（71.6歲-60歲）。故新農保養老金待遇個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139[0]（11.6年*12月=139.2）。）構成，支付終身。城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度存在的問題主要有：（1）基礎養老金給付標準過低；（2）“捆綁式”繳費阻礙了農村居民參保積極性；（3）養老金待遇的收益年限長；（4）保險基金管理存在著一定風險[4]鄧大松等：《改革開往30年：中國社會保障制度改革回顧、評估與展望》，〔北京〕中國社會科學出版社2009年版，第35-38頁。。

由此，我國逐漸建立并形成了多層次的“社會統籌+個人帳戶”相結合的社會養老保險制度，主要有城鎮職工社會養老保險制度、有固定勞動關系農民工社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度、農村居民的社會養老保險制度等四種類型。從制度上來說屬于儲金制，財務模式屬于確定提撥制。如果將國家政府機關、事業單位人員的退休金制度包括在內，目前我國社會養老金制度有六種類型。

從以上我們可以看出，城鎮職工社會老養保險制度等四類和國家政府機關人員的養老金制度等兩類，它們在制度類型、養老金給付的財務模式分屬于不同的類型，因此，我國社會養老保險制度表現為“雙軌制”的特點[5]我國養老保險制度的設計遵循“分類施保”的指導思想和技術思路。但由于在身份分類和成員資格確定的標準上的多重性，并在此標準上建立各自的政策制度，再加上各種制度之間邊界模糊，難以對接，導致我國養老保險制度陷入“碎片化”的發展困境。，即：國家政府機關、事業單位退休人員實行由國家財政統一支付的退休養老金制度；而城鎮企業職工、農民工群體、城鎮居民、農村居民則實行由“個人繳費、政府補貼”的“社會統籌+個人帳戶”相結合的社會養老保險制度。具體表現在以下四個方面：（1）統籌方式不同，前者由財政統一撥款，后者由單位和職工本人按一定標準繳納；（2）支付渠道不同，前者由財政統一支付，后者由自籌賬戶支付；（3）計算方式不同，前者以退休時的最高工資為基數；而后者則以職業生涯中平均工資水平為基數；（4）支付標準不同，前者退休所得的替代率[1]養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，其計算公式為：養老金替代率=某年度新退休人員的平均養老金/同一年度在職職工的平均工資收入*100%。它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。經驗數據顯示，退休后養老金替代率大于70%，即可維持退休前現有的生活水平，如果達到60%-70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。可達到90%以上，而后者只有40%甚至更低。因此，養老金“雙軌制”使得我國兩類社會保險收入的差距越來越大。據《中國社會保障發展報告2012年：社會保障與收入再分配》數據顯示：我國不同養老保險制度的養老金最低200元，最高10 000元，最高相差近50倍；城鄉及城市內部之間，各種社保之間的差距非常巨大。比如城市職工養老保險，個人需要交納職工月均工資的8%（企業繳納20%），累計繳納15年才可以領取基本養老金。機關和事業單位人員，在職時個人不繳納養老保險費，退休后直接領取退休金[2]王延中：《中國社會保障發展報告2012年·社會保障與收入再分配》，〔北京〕社會科學文獻出版社2012年版，第58-61頁。。我國養老金“雙軌制”是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，目前弊端盡顯，飽受社會詬病，到了非改革不可的地步。

三、我國社會養老保險制度的改革內容及其實現路徑

我國“雙軌制”社會養老保險制度的改革內容及重點，在于對國家政府機關、事業單位人員養老金制度的改革，即：由確定給付制（Defined Benefit,DB）的財務模式改為確定提撥制（Defined Contribution, DC），建立共同繳費的“社會統籌+個人帳戶”相結合的社會養老保險制度。為了與國際接軌，這里稱之為“公務員社會養老保險制度”。與此同時，整合城鎮企業職工和有固定勞動關系農民工的社會養老保險制度，建立“城鄉職工社會養老保險制度”；整合城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度，建立“城鄉居民社會養老保險制度”。在此基礎上，整合以上三類社會養老保險制度，建立“國民養老金制度”。

（一）對確定給付制的國家政府機關、事業單位人員的養老金制度進行改革，在2035年左右建立政府補貼和個人繳費的“社會統籌+個人帳戶”相結合形式的“公務員社會養老保險制度”。

1.對我國國家政府機關、事業單位人員的退休金制度重新定位。目前我國國家政府機關、事業單位人員的退休金制度存在著不可持續性，主要表現為：（1）建立政府和個人共同繳費的社會養老保險制度是大勢所在。我國目前屬于確定給付的國家政府機關、事業單位人員的退休金制度，有違社會養老保險制度的發展方向；（2）現行制度不具有轉移接續性，即：隨著人員身份的改變（如從國家政府機關人員轉變為企業員工），該制度不能轉移接續。這也與我國統籌城鄉社會養老保險制度的大方向是相違背的；（3）財政通融實行隨收隨付制，難以實現養老保險基金的平衡，并加劇國家財政壓力；（4）該制度沒有體現個人權利與義務相一致的原則。

2.我國國家政府機關、事業單位人員的養老保險制度的改革方向。基于以上認識，目前及將來一段時期內，可以從以下幾個方面對我國國家政府機關、事業單位人員的養老金制度進行改革。總的目標為：個人在職期間按照工資收入的一定比例交納退休金費率，逐漸將退休金的承諾方式從確定給付制（DB）逐漸改為確定提撥（DC）制，建立與政府補貼部分共同組成的“社會統籌+個人帳戶”相結合的社會養老保險模式。

其實現路徑包括以下幾個方面：（1）實行“老人老辦法，新人新辦法，中間人逐漸過渡”的原則。從2015年開始以15年時間作為過渡期，到2030年完成國家政府機關、事業單位人員的養老保險制度的改革工作。2015年前退休人員實行現有的退休金制度。2030年后退休人員實行“基礎養老金+個人賬戶養老金”式的社會養老保險制度。這一期間退休人員按照其繳納的養老保險費的多少和繳費年限，實行過渡性退休金和“基礎養老金+個人賬戶養老金”相結合的混合模式。（2）個人按照其工資總額繳納一定比例的養老保險費，建立個人帳戶。2015年個人繳納其工資總額3%的養老保險費，到2030年逐漸提高到其工資總額的8%（這里參照企業職工的個人繳納比例，以便為實行統一的社會養老保險制度奠定基礎）。（3）供職單位繳納養老保險費，建立社會統籌基金。參照企業職工養老保險制度中單位繳費比例不低于企業工資總額20%的規定，從2015年開始，供職單位繳納其工資總額20%，建立基礎養老金，實行社會統籌。（4）關于退休職工的養老保險金待遇問題。首先，國家根據退休公職人員的基本情況（主要包括職務、職稱、職位以及地區等因素）制定不同標準的基礎養老金（考慮到養老保險金的替代率水平，可以設定為上年度月平均工資的30%-40%之間），并形成與物價變動水平掛鉤的基礎養老養老金增長機制。2030年后退休人員領取的養老保險金包括基礎養老金和個人賬戶養老金。個人賬戶養老金部分，以其所繳納總額的一定比例發放（主要考慮這一時期的人口預期平均壽命，目前可以設定為1/139；再根據人口預期平均壽命的提高，適時變化）。2030年后退休人員如果其繳費年限沒有達到15年，可以一次性領取其個人繳納部分，不享受社會統籌部分。2015-2030年期間退休人員，其領取的養老保險金包括基礎養老金、個人賬戶養老金以及過渡性退休金等三部分。過渡性退休金部分主要考慮到其個人賬戶養老金部分不足，進行補充，以保證這一時期退休人員養老保險金達到合理的替代率。（5）個人繳費部分進入個人帳戶，其資金可以轉移和接續，逐步與目前成型的城鄉社會養老保險制度相銜接。

3.對確定給付制的國家政府機關、事業單位人員的養老金制度進行改革是目前及將來一段時期內我國社會養老保險制度改革的重要任務，也是一大難題。早在1992年原人事部在下發的《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》中就機關、事業單位養老保險制度的改革作了原則性規定：按照國家、集體、個人共同合理負擔的原則，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法，建立國家統一的、具有中國特色的機關、事業單位社會養老保險制度，并選擇在蘇、閩、翼、遼、晉等5省進行局部試點；但最終由于沒有能夠形成統一的改革方案，試點不了了之。2008年國務院通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，該方案按照“實行社會統籌與個人賬戶相結合”的原則擬對我國事業單位人員原有的養老制度進行改革，并選擇確定在晉、滬、浙、粵、渝等5省市開展試點，但在試點過程中，阻力甚大，最后無果而終。其原因是多方面的。國家政府機關、事業單位人員在社會養老保險制度制定的過程中掌握著話語權，且這一群體在現行養老金制度中獲得了極大的利益，不愿意輕易放棄。因此，要對確定給付制的國家政府機關、事業單位人員的養老金制度進行改革，無疑面臨著極大的挑戰。但這場改革無疑要進行下去，是不以人的意志為轉移的，是社會大勢所趨的。

4.關于對我國國家政府機關、事業單位人員退休金制度進行改革的時間問題。以國務院通過的《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》中的原則性規定作為藍本，對事業單位工作人員養老保險制度進行改革。先選擇若干個省份進行試點，在總結試點成功經驗的基礎上向全國推廣。這個過程大概要五年左右時間。在此基礎上，借鑒事業單位人員養老保險制度的改革經驗，再用五年左右的時間，對國家政府機關的退休金制度進行改革，建立國家統一的、具有中國特色的機關、事業單位社會養老保險制度。

（二）整合城鎮企業職工和固定勞動關系農民工的社會養老保險制度，在2020年左右建立“城鄉職工社會養老保險制度”。

基于城鎮企業職工社會養老保險制度已經實施相當長的時間，比較成熟，在完善有固定勞動關系農民工的社會養老保險制度的過程中，可以參照城鎮企業職工的社會養老保險制度。對此，國務院在《關于解決農民工問題的若干意見》中強調：要按照“低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接”的要求，建立健全農民工養老保險辦法；有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險；已經參加城鎮職工基本養老保險的農民工，用人單位要繼續為其繳費；勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續的辦法。”國家已經從政策方面對城鎮企業職工和固定勞動關系農民工的社會養老保險制度進行整合。但是在整合過程中，要注意以下幾個問題：（1）繳費比例問題。按照規定，用人單位和農民工個人分別按照12%和4%-8%的基數繳費。這在一定程度上加重了用人單位和農民工的經濟負擔，降低了農民工的收入所得，其結果是農民工入保率低。（2）轉移接續問題。按照規定，農民工參加社會養老保險后原則上不“退保”，但由于轉移和接續手續復雜，且耗時較長，也降低了農民工參保的積極性。（3）待遇計發問題。以15年為期，農民工參加基本養老保險繳費年限大于15年的，可以領取基礎養老金和個人賬戶養老金；如少于15年的，或者轉入戶籍地新型農村社會養老保險，或者一次性支付其個人賬戶養老金。但由于農民工流動的頻繁性，15年時間對于他們來說實在太長。

基于以上三個可能影響整合城鎮企業職工和固定勞動關系農民工的社會養老保險制度的問題，建議：（1）加大國家財政補貼力度，逐步將有固定勞動關系農民工的社會養老保險制度的繳納比例和城鎮企業職工的社會養老保險制度的繳納比例實行相同標準，即企業、職工分別繳20%、8%，其中差額部分由國家財政予以補貼；（2）盡快落實農民工養老保險關系異地轉移與接續的實施細則；（3）綜合考慮農民工的工齡、年齡、地域以及身體狀況等的實際情況，其待遇計發年限靈活處理；（4）進一步完善對社會保險基金風險的管理和控制。

（三）整合城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度，在2020年左右建立“城鄉居民社會養老保險制度”。

按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”原則，對農村居民和城鎮居民的社會養老保險制度進行整合，建立個人繳費、政府補貼相結合、實行社會統籌和個人賬戶相結合的社會養老保險制度，在2020年左右建立合適的、可持續發展的“城鄉居民社會養老保險制度”。對城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度進行整合，相對來說較為簡單，已有一些省份開始實施。河北省已于2012年7月1日起將新農保和城居保合并實施；2014年2月7日，國務院決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

基于目前城鎮和農村居民的社會養老保險制度存在的問題，可以在建立起來的“城鄉居民社會養老保險制度”中進行強化：（1）加大國家財政補貼力度，盡可能地提高基礎養老金給付標準，使城鄉居民基礎養老金替代率[1]城鄉居民基礎養老金替代率是指城鄉居民年基礎養老金（660元）分別與城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入的比率。2012年我國城鎮居民人均可支配收入、農民人均年純收入分別為21 810元、6 977元，其基礎養老金替代率分別為3.03%、9.46%。保持在一個合適的水平；（2）綜合考慮農村居民和城鎮居民的年齡、地域以及身體狀況等的實際情況，其待遇計發年限靈活處理；（3）進一步完善對社會保險基金風險的管理和控制。

（四）整合“公務員社會養老保險制度”、“城鄉職工養老保險”、“城鄉居民養老保險”等三類社會養老保險制度，在2025-2030年左右建立統一的政府補貼和個人繳費的“社會統籌+個人帳戶”相結合形式的“國民養老金制度”。

這一方面可以借鑒歐盟“累計計算”、“分別支付”、“最后接管”的成熟做法，建立國民養老金“一卡通”，卡隨人走，費隨人繳，改“一地”累計15年（或更長時間）為“一卡”累計15年（或更長時間）[2]鄒東濤、李欣欣：《社會保障：體系完善與制度創新》，〔北京〕社會科學文獻出版社2011年版，第134頁。。這樣既充分考慮到了各類、各地區人員社會養老保險制度的實際情況，又能夠兼容各種差別并實現在全國范圍內的轉移接續問題。

（五）更長遠的規劃是：將“國民養老金制度”和“醫療、失業、工傷、生育等保險制度以及救濟、福利、優撫安置等保障制度”進行整合，在2030年左右建立“國民社會保障制度”。

四、我國社會養老保險制度的“五支柱”及其涵蓋制度

根據世界銀行老年經濟安全“三支柱”模式，我國所要建立統一的政府補貼和個人繳費的“社會統籌+個人帳戶”相結合形式的“國民養老金制度”分別表現為：第一支柱，財源來自于政府財政保障，屬于強制性公營支柱，主要包括城鄉居民養老保險、城鄉職工養老保險以及公務員養老金所涵蓋的人員，即所有國民。第二支柱，財源來自于企業資金保障，屬于強制性民營支柱，主要包括城鄉職工養老保險以及公務員養老金所涵蓋的人員。由于城鄉居民沒有相應的單位，因此他們沒有被包括進來。第三支柱，財源來自于商業投資和理財所得，屬于商業自愿養老保險性質的，包括城鄉居民養老保險、城鄉職工養老保險以及公務員養老金三類制度所涵蓋的人員都可以自愿進行商業投資和理財，以提高他們退休后的生活水平（見表1）。

表1 我國社會養老保險制度的三支柱及其所涵蓋制度

表2 我國社會養老保險制度的多層次保險體系表

基于世界銀行“三支柱”模式建立起來的我國社會養老保險制度及其所涵蓋制度，具有一些先天不足。如，由政府財政保障的第一支柱，雖然涵蓋了所有人群，但由于融資渠道不同，不同人群保障水平相差甚大；而由企業財源支撐的第二支柱，只涵蓋了有正式工作單位的人群，進一步加大了不同人群的保障水平；屬于商業投資理財的第三支柱，理論上涵蓋了所有人群，但實際上參加的人群并不多。因此，按照世界銀行老年經濟安全“多層次保險”理論，建立統一的政府補貼和個人繳費的“社會統籌+個人帳戶”相結合形式的“國民養老金制度”非常必要。表2是我國社會養老保險制度的多層次保險體系表。第零層、第一層分別為基本養老金和社會養老金，涵蓋所有國民，在財務融通方面實行確定給付制，其目的是消除貧窮以及實現對國民收入的重分配。第二層為職業養老金，涵蓋有職業的國民，主要包括城鄉職工養老保險、公務員養老保險；在財務融通方面實行確定提撥制。第三層為商業保險，在財務融通方面實行確定提存制，其目的在于提高退休后的生活水平。第四層為家庭供養，主要著眼于親情倫理方面。

五、小結與討論

建立健全全民共享的國民養老金制度是世界各國社會養老保險制度建設的趨勢。德國于1889年開始老年年金制度建設，目前已涵蓋所有人群，包括受雇人員（含學徒）、部分自營作業者、三歲以下兒童的照護人員、領取社會津貼者（如失業給付）和志工。美國的國民養老金制度源于1935年羅斯福總統簽署的、旨在解決當時因經濟大簫條生活在貧窮線之下為數眾多的老年群體生計問題的“社會安全法”。此后經過多次修改完善，目前實施的社會養老保險制度涵蓋范圍包括自我雇用者（自營作業者）與有收入的職業人員、臨時性農業與國內雇用人員、以及凈所得收入低于400美元的自營作業者。韓國的老年年金制度源于1960年開始實施的公務員年金方案。1986年通過的“國民年金法”，涵蓋對象非常廣泛，只要是居住于韓國且年齡在18至60歲的國民（含外國籍）都納入其中。德國、美國和韓國的社會養老保險制度一般都包括公共年金、企業年金以及商業年金等多種形式，但以政府財政作為保障的公共年金發揮著重要作用，保證國民退休后的基本生活水平。這相當于世界銀行老年經濟安全的第一支柱，屬于強制性公營支柱。同時，這些國家的企業年金也非常活躍，如美國的401（K）計劃[1]401（K）計劃是指1984年美國通過了其所得稅法第四百零一條第K款。該計劃規定：政府鼓勵公司為其員工提撥退休金，建立確定提撥制退休年金制度；其提撥金額可從所得中扣除，不列入公司所得稅繳交的范圍；如受雇者自愿增加提撥，雇主也必須對等提撥，但設有上限。成為企業年金的代表。

我們認為，對產生于不同歷史條件下形成的我國各類社會養老保險制度進行改革，建立全民享有的國民養老金制度是順應社會發展大勢。但是在改革過程中，要理順以下幾個方面的問題：（1）降低退休所得的替代率問題。按照世界銀行老年經濟安全三個支柱理論，三個支柱的經濟收入分別占30%、30%和40%的比例。因此，可按照這一比例進行總體規劃。（2）退休收入“就高”還是“就低”問題。目前，政府機關、事業單位人員的養老金普遍要高于企業、農民工以及城鎮、農村居民的養老金。因此，在改革過程中，就存在著退休收入“就高”還是“就低”問題。從心理上來說，如果“就低”就會產生抵觸情緒；但如果一味就高，國家財政又不堪重負。因此，找到一個合適的平衡點，可以減輕改革阻力。（3）允許各類人員的社會養老金有一定的差別。由于學歷學位、身份、職業、職位以及工作地區不同，可以允許不同地區、各類人員的社會養老金有一定的差別。只有這樣，才能形成鼓勵出現更多更優秀勞動者的社會氛圍。（4）在這場改革過程中，頂層設計具有特別重要意義。因此，政府相關部門要拿出足夠的勇氣和誠意，就像當年鄧小平改革開放一樣，對象征特權的政府機關、事業單位人員的養老金制度進行毅然決然地改革。（5）這場改革涉及到各方面的復雜關系，牽一發而動全身，因此要在黨的組織領導下，循序漸進，有計劃、有目的、有步驟地進行；但同時也需要有清晰的改革時間表，不能無限期地拖延下去。

〔責任編輯：方心清〕

湯兆云，華僑大學公共管理學院教授 362021

國家社科基金項目“城鄉統籌發展中的社會養老保險制度建設研究”（13BSH095）階段性成果；感謝華僑大學人文社會科學學科高水平論文的專項資助。