城鄉關系演化的不同道路：比較與啟示

孫文華 方心清

城鄉關系演化的不同道路：比較與啟示

孫文華 方心清

綜觀各國城鄉關系的演化軌跡，大致表現出兩種不同的指向：一是收斂于城鄉發展一體化，并耦合于國家的現代化進程；另一是演化出嚴重的城市內二元結構，并陷入中等收入國家陷阱而積重難返。在推進城鄉發展一體化過程中，我國需要防止城市內失衡，加快塑造城市內均衡與城鄉間均衡的實現條件，撬動城市內均衡與城鄉間均衡并行實現。對照城鄉發展一體化的內在要求，當下由于城市化、工業化質量缺失而缺乏可持續效率源頭支撐，城鄉發展一體化過程中“錢從哪兒來”的問題必須加以制度性突破；由于高素質農民工、職業化農民缺失而缺乏有效人力資本支撐，城鄉發展一體化過程中“人往哪兒去”的問題必須加以根本性解決，否則城鄉發展一體化要么進程緩慢，要么隱患重重。

城鄉關系 演化 道路 比較

改革后，我國城鄉關系的演化大致經歷了20世紀80年代鄉鎮企業異軍突起、小城鎮興起等為特征的城鄉聯系發展階段；20世紀90年代開發區和開放型經濟大發展、鄉鎮企業不斷提升等為標志的城鄉融合發展階段；新世紀以來，以實施統籌城鄉發展戰略、加快推進城市化、新農村建設等為標志，城鄉關系的演化進入了新的歷史階段。然而，從世界范圍來看，城鄉發展一體化只是城鄉關系演化到特定階段后的可能狀態，未必是演化的邏輯必然。城鄉關系能否最終指向城鄉發展一體化取決于特定因果關聯能否及時出現，城鄉發展一體化只是城鄉關系演化的可能路徑，但并不是必然結果。因此，在當前我國加快破除城鄉二元結構，推進城鄉發展一體化的征程中，必須清醒地看到城鄉關系演化的不同路徑和內在邏輯，在此基礎上厘清城鄉發展一體化的核心要求，并發現現實不足。

城鄉關系演化不同道路：本質與啟示

伴隨著工業化、城市化進程，世界各國城鄉關系的演化軌跡大致表現出兩種截然不同的演化指向：一條道路收斂于城鄉發展一體化，并耦合于國家的現代化進程；而另一條道路則演化出嚴重的城市內二元結構，陷入中等收入國家陷阱而積重難返。透視兩條道路的經驗和教訓，分析不同道路演化過程及本質，對于進一步識別城鄉發展一體化核心邏輯具有重要意義。

1.第一條道路：從集聚走向均衡。對城鄉關系演化過程的分析，主要是依據工業化、城市化和人均GDP水平等發展指標。從這些指標水平可以看出，一些城鄉關系成功演化的國家大致都經歷了五個階段，如表1。

如此劃分實際上是對這些先發國家城鄉關系演化表象特征的描述性總結，主要反映了在不同發展階段工業化、城市化、人均GDP之間的比照關系。此分析雖不足以直接揭示三者相互之間的邏輯關聯性，但確是特定歷史發展起點上效率與公平不斷良性互動的結果表現。透過公平和效率兩個緯度，從工業化和城市化加速發展的城鄉聯系階段開始，縱觀城鄉關系成功演化國家的發展軌跡，不同國家演化時間的周期雖不盡相同，但趨勢大致一樣。

表1 城鄉發展階段劃分[1]

從公平視角加以觀察，以城鄉居民公共產品和服務差距為主要內容，城鄉差距隨時間的變化過程，其趨勢大致是先擴大、后縮小。第一，這些國家在走向城鄉發展一體化的進程中，在城鄉聯系階段，由于工業化水平不斷提高從而不斷增加勞動力的需求量，農村勞動力開始大量流入城市參與到工業化進程之中。但在這些國家工業化發展的早期，經濟全球化發育程度有限，雖然國內資本有了相當程度的積累，但資本的跨國流動能力有限。在此背景下，資本與簡單勞動力之間深層次矛盾不可避免凸顯，企業家和工人之間的矛盾逐步上升為社會主要矛盾。在對抗到一定程度時，為避免兩敗俱傷，企業家群體注定要向工人群體做出歷史性妥協，城市內工人及生產者和消費者角色因此能夠從背離逐步走向統一。大規模進城的農村勞動力在參與工業化的同時也漸漸實現了市民化的塑造，并由此不斷催生且放大城市內中產階級群體，工人的生存和發展權利也逐步獲得制度性保障。正是由于這一制度性公平支點首先出現在城市內，城市內居民公共產品和服務水平大幅度上升，城鄉間差距不斷放大，并達到峰值。第二，從一些發達國家的發展歷程看，無論是基于國家公共財政向農村的主動傾斜，還是政治力量導致的被動傾斜，無論是基于美國等國家農業經營的大規模化致使農業生產效率的大幅度提升，還是日本等農業經營農會化的國家農民組織力量的大幅度提升，這一歷史性階段的到來，事實上表明城市支持農村的主、客觀條件更加充分。在這一進程中，傳統農民加快了實現職業化塑造。從支持的終端收益主體看，農業產業工人生存和發展權益的增加進一步導致中產階級的空間邊界擴大，并開始從城市向農村快速擴充。當城市支持農村一旦成為制度化的安排后，城鄉間公共產品和服務的差距開始縮小，表現為差距達到峰值并開始逐漸下降。

從效率視角看，以城鄉產業間生產效率差距為主要內容，隨時間的變化，城鄉效率差距與城鄉公平差距的峰值出現的階段不同，變化趨勢時間上亦并不同步，但是變化趨勢也大致是先擴大、后縮小。第一，在城市內，從城鄉聯系階段到城鄉融合階段，經濟發展動力從投資驅動（簡單藍領參與）逐步轉向技術驅動（高素質熟練技能藍領參與）、創新驅動（高創新能力白領參與），城市內效率來源持續轉型，因此，曲線在不斷上升中達到峰值。首先，經濟發展動力從投資驅動指向技術驅動。企業家向工人做出歷史性妥協后倒逼了產業的轉型升級。競爭模式從簡單的成本競爭轉向微笑曲線兩端競爭。同時，基于產業工人生存和發展權益提升為核心的公共產品和服務投入，大量的高素質產業工人群體得以形成，大量高素質藍領工人參與的經濟發展成為技術驅動階段最顯著的特征，從而為產業集中向產業集聚夯實了堅實的微觀基礎；其次，經濟發展動力從技術驅動駛向創新驅動。在產業不斷集聚中，各類創新需求擴大后，必然滋生出以生產性服務業為代表、高端人力資本為支撐的現代服務業不斷發育，如此趨勢性的調整導致現代服務業不斷成長壯大。產業之間的結構性變遷，城市化和工業化的空間對接也從簡單的產業間分工開始走向產業內分工，工業化和城市化良性互動。第二，在工業化和城市化高度融合后聯手提攜農業發展中，差距從峰值開始逐漸下降。由于在工業化、城市化加速發展過程中，企業家群體通過倒逼自身加快轉型升級步伐，經濟發展方式轉變成為產業發展的常態化追求，基于效率增加的城市二、三產業發展，城市向農村提供更大力度的支持，農業在不斷接受工業文明、城市文明的支持和輻射中加快現代化步伐，直至最終達到工業化、城市化、農業現代化的協調發展。此時，城鄉之間主要存在自然屬性上的差異，社會、經濟屬性差異則不斷收斂。

城鄉關系的演化之所以能夠最終指向城鄉發展一體化，歸根結底在于一方面實現了經濟增長數量和質量的統一。表現為在經濟增長過程中，效率主要來源依次從投資驅動走向技術驅動、創新驅動。另一方面實現了效率和公平的統一，表現為在經濟發展過程中，依次實現了城市內均衡和城鄉間均衡，繼而走向城鄉發展一體化。示意如圖1：

2.第二條道路：從集中走向畸形。一些后發國家和地區，特別是一些拉美國家，隨著工業化進程的推進，卻相繼陷入“中等收入國家陷阱”。雖然多數國家城市化率很高，但在城鄉二元結構中卻衍生出嚴重的城市內二元結構，城市中出現了大量的貧民窟。縱觀這些國家城鄉關系演化軌跡，雖然不同國家演化的時間周期不盡相同，但趨勢也大致一樣。與第一條道路相比較，從城鄉對立走向城鄉聯系階段后，后發國家發展自身的基礎和外部環境發生了根本性的變化：一是缺乏資本主義長期發展所產生的資本累積；二是工業化進程逐步置身于市場邊界逐漸全球化的進程中，結果導致資本和勞動者之間地位嚴重不對等。發達國家類似發展階段企業家和工人從對抗走向協調的機制難以再現于這些后發國家。

圖1 城鄉發展一體化演化路徑

基于公平緯度，從城鄉公平差距看，在不斷攀升后逐步演繹成城市內公平差距不斷放大。具體而言，因為工業化首先在城市內進行，公共產品和服務首先保證城市內供給，城鄉公共產品和服務差距不斷擴大。與此同時，由于城鄉公共產品和服務差距的客觀存在，加之不少國家農地私有制的制度安排，當工業化加速發展吸引農村勞動力大量進城就業時，也吸引了大量的農村人口向城市集中，但進城農村人口卻無序居住，在此過程中，大規模進城的產業工人生存和發展權益的制度性保障滯后于經濟增長歷程。在工業化過程中資本有機構成逐步提高規律的作用下，簡單勞動者逐步被邊緣化成為必然。加之由于城鄉公共產品和服務差距，農村難以勝任工業化進程的大量人口被城市所吸引，城市內不同階層之間結構剛化難以避免，中產階級難以形成，進城人口中相當比例難以真正融入城市，實現城市化，城市內二元結構也由此滋生。事實上，在工業化加快發展的城鄉聯系階段，如果城市化缺乏有序推進，大量進城勞動力缺乏生存和發展權利的制度化供給，發展過程必會蘊藏著巨大的風險。

基于效率緯度，從城鄉效率差距看，呈現先上升后下降的趨勢。探尋拉美一些國家的發展軌跡，進入城鄉聯系階段后，由于區位優勢、人口紅利或者自然資源豐富，幾乎都迎來了一段高速的工業化所帶來的經濟增長，這一過程導致城鄉效率曲線呈上升趨勢。但客觀上因本國資本的相對稀缺和國際資本的高度流動性，主觀上由于沒有企業家向工人讓步所致剛性壓力的倒逼，企業自主創新的內生動力不足；缺乏中產階級意義上消費群體的逐步形成，企業自主創新的內需市場不足；缺乏人力資本提升的公共財力投入，從投資驅動轉向技術驅動所需的高素質勞動力隊伍準備不足，結果是經濟發展方式轉變大大滯后于經濟增長。最終當農村勞動力大量流入城市時，一方面城市缺乏向勞動者制度性讓步的主客觀條件，另一方面，一些后發國家還出現了與農民工大規模進城時間上吻合的工商資本大規模下鄉浪潮。結果是土地集中兼并速度過快，城市工商資本在對農村的快速滲透過程中實現了工業對農業的、城市對農村的財富“抄底”，工業文明被工商資本快速嫁接到傳統農業領域，提高了土地利用效率，甚至也實現了農業現代化，縮小了城鄉效率差距。但是，回過頭來看，這些國家的土地私有制固然會有助于市場流轉、規模化經營，但農業現代化發展成果卻難以被絕大多數農民所分享。

城鄉關系的演變之所以走向畸形，關鍵是在工業化短期繁榮中沒能充分意識到經濟全球化和農地私有化都是“雙刃劍”，在處理不當中最終掉入中等收入國家陷阱。資本和勞動之間的矛盾錯過了最佳歷史性彌合機會期從而難以修復，勞動者隊伍普遍缺乏適應工業化資本有機構成抬升的人力資本準備，從農村大量流入城市的農民在土地被工商資本集中購買后，注定成為一個被工業化逐步拋棄、與農業現代化利益分享無緣的城市弱勢群體，公平與效率在漸行漸遠中凸現為城市內二元結構。示意如圖2：

3.道路比較：主要啟示。一個國家或地區城鄉關系朝著城鄉發展一體化方向演化，關鍵在于從集聚中走向均衡的能力發育，唯有經濟發展動力實現從投資驅動向技術驅動、創新驅動的三級跳，才能在工業化和城市化高度融合發展中走向工業化、城市化和農業現代化協調發展。在這一過程中關鍵是能否實現兩個均衡：一是城市內均衡，旨在消除城市內二元結構；二是城鄉間均衡，旨在消除城鄉間二元結構。具體而言：

圖2 城鄉關系演化失序路徑

第一，城市內均衡能否順利實現的核心是，能否把大規模進城的農民從簡單的產業工人逐步改造成高素質產業工人。如果缺乏面廣量大熟練技能的產業工人隊伍的支撐，簡單地追求從投資驅動向創新驅動轉變的路徑注定難以走通、走遠，農民工市民化會面臨發展技能和城市化意愿的雙缺失。前面分析的第一條道路中，通過資本和勞動間的斗爭、談判和妥協，間接提升了大規模工業化過程中產業工人的生存和發展技能，但是社會也經歷了相當長時間的震蕩和陣痛，這是不足取。第二條道路中，在經濟全球化的背景下，由于缺乏高素質勞動力隊伍的支撐和對本國產業資本發育的有效扶持，從投資驅動沒能走向創新驅動。相反，短期內工業化模式越來越偏向于資本密集、引進技術密集，并不斷放大發展成果中資本和勞動的兩極分化程度，長期內，經濟發展產業集聚難以形成，國際資本也難免從本國集中走向跨國間漂移。與此同時，農民大量離開農村涌向城市，而城市的發展又沒有提供足夠的吸納能力，使得大量無業貧民在城市邊緣群居而形成貧民窟。

第二，城鄉間實現均衡關鍵有三：一是城市支持農村、工業反哺農業的可持續能力是否具備、渠道是否暢通有效；二是獲得支持和反哺后的農業和農村發展成果是否能夠主要被農民所分享；三是成果分享后是否能有效提升農村自身的造血功能。這一過程以城市化、工業化具備支持農村、農民實力具備為前提，一要具備有效的制度通道能保證農業產業工人生存和發展權益不斷增加；二要看城市支持農村實力逐步具備前，傳統農民是否進行了職業化塑造。這兩個前提若不具備，則一方面傳統農業會因缺乏有效的市場化導向的有效組織變成一盤散沙；另一方面是城市對農村公共產品和服務提供過程中，難以實現供給和需求的高效對接，更難以實現從輸血向造血的轉變。

透過城鄉關系演化不同道路的比較，不難發現：城鄉發展一體化的根本要求在于以產業不斷集聚為主要特征的工業化和人力資本不斷集聚為顯著標識的城市化在形成了效率高地過程中，主觀上愿意、客觀上可能為農村效率洼地的抬升而產生效率和公平的空間外溢。具體而言，在工業化質量、產業工人人力資本提升同步于土地和人口為主要標識的城市化數量與質量協調發展進程中，在城市內均衡得以實現的前提下，以城市內效率持續釋放為保障，通過城市加大對農村提供公共產品和服務孕育城市和工業文明，不斷支撐農村產業、勞動力就業和空間形態轉型，并逐步塑造農村內生發展環境。這一過程是以城市發展效率支撐城鄉發展公平，以城鄉公平孕育農村發展效率，繼而在城鄉范圍內實現效率和公平的良性循環。

我國城鄉發展一體化：主要不足與突破

基于上述分析，不難發現，城鄉發展一體化歸根結底需要在一個前提中打通一條通道，在一條通道中逐步實現一個根本目標。這一個前提就是城市化和工業化在融合發展中具備可持續的內生發展能力，具有持續的支持農村的能力；一條通道則是制度安排、農村組織架構以及農村人力資本儲備等具有了接受城市支持、工業反哺，并轉化為內生發展能力的條件；而一個目標是要在農村逐步具備內生發展能力中實現城鄉居民生存和發展權利差距不斷收斂。基于城鄉發展一體化的邏輯要求，撇開一些表層的問題，當前，在我國城鄉發展一體化過程中源頭性突出問題主要表現為：

1.當前我國城鄉發展一體化緣于城市化、工業化質量缺失而缺乏可持續效率源頭支撐，城鄉發展一體化過程中“錢從哪兒來”的問題必須加以制度性突破。健康有序的城市化、工業化進程主要取決產業、人口和土地三個緯度的組合質量。我國社會經濟發展至今，盡管城市化率不斷提高、工業總量不斷增加，但必須看到，由于城市化和工業化的特殊路徑導致城市化和工業化沒能融合發展，城市化的土地擴容和人口擴容特征明顯，但產業發展質量相對滯后，當前經濟發展中投資驅動特征仍較為明顯，經濟發展方式尚未完全轉向技術驅動和創新驅動。在發展過程中，如果這種局面得不到有效扭轉，難免導致人口、土地和產業三者之間的失序和失衡，缺乏效率支撐的城市化、工業化進程將因此乏力或者畸形，直接導致工業化、城市化進程和大規模進城農民工市民化進程不協調，半城市化、偽城市化現象普遍存在，城市和工業也因此缺乏對農村反哺與支持的真正實力，農村難以大幅度、制度化、可持續分享城市化、工業化發展成果。

城市化、工業化數量擴張與質量提升的背離的背后與相對單一的農地非農化轉換途徑密切相關。當前制度框架下，農用地不能直接轉變為建設用地，需要先把集體所有權轉變為國家所有權，再進行開發利用。各級政府作為制度性壟斷買方，天然擁有了建設用地增值收益的分配權。這種單一化的農地非農化轉換渠道，導致土地資源配置的扭曲，也最終影響到城市化、工業化的質量提升。土地制度改革滯后，城鄉發展一體化缺少“升級城市功能、集聚工業發展、增強農村投入”三位一體的有效制度載體。從城市內均衡到城鄉間均衡的前提是城市內發展方式不斷轉變帶來效率的持續提升，繼而在由效率支撐的發展蛋糕中通過公共財政轉移等有效手段不斷增加農村的分享比例。沒有此前提保障，城市要么缺乏對農村的分享能力，要么分享難以實現可持續性。因此，當前土地制度改革已經成為城鄉發展一體化諸多制度變革中的重中之重。事實上，土地增值收益的分配機制既關于效率，更關乎公平，沒有反應土地資源稀缺程度的制度安排，經濟發展方式轉變缺乏支撐，容易產生土地密集型發展模式的路徑依賴。同時，由于土地非農化過程中的低效利用，農村集體和農民個體也難以真正享有其土地增值收益中應有的份額，合法、合理地分享城市化、工業化的“紅利”。事實上，如果缺乏土地制度的深度改革,就會事實上導致城市只享受發展的收益，而少負擔改革成本，農村不能有效分享發展的收益，卻要多負擔改革的成本，這也是舊型城鎮化的核心癥結所在，必然導致城市化、工業化和農村發展的失序。新型城鎮化道路必須以土地制度改革為突破口，實現土地制度、財政制度和戶籍制度的聯動性改革，著力于農村和農民分享城市化、工業化發展紅利通道的制度性重塑，不斷支撐農村產業、勞動力就業和空間形態轉型，逐步削弱城鄉社會、經濟屬性差異，塑造農村內生發展環境。

2.當前我國城鄉發展一體化緣于高素質農民工、職業化農民缺失而缺乏有效人力資本支撐，城鄉發展一體化過程中“人往哪兒去”的問題必須加以根本性解決。在工業化、城市化過程中，如果農民工群體不能逐步轉變成具備熟練技能的產業工人,長期看，農民工難以就近、就地、可持續參與工業化，更難以逐步有序市民化，難以支撐產業從簡單集中走向不斷集聚。一些后發國家或地區的成功經驗無不表明：在這一發展階段既能避免勞資對抗，減少社會陣痛，又不至于掉進全球化陷阱的做法是政府在注重產業發展的長期戰略規劃中，在引進外資的同時，從戰略高度重視包括進城農民在內的本土熟練技能勞動力隊伍培育和推進相關產業發育，從戰略高度重視農民工生存和發展權利的制度化提升，重點把農民工工業化參與能力提升和其城市化意愿有機結合起來。與此同時，農民職業化的進程能與農業現代化的進程相伴隨，這將意味著農民生產技能的提升、工農產業差別的縮小，更意味著價值理念的改變和城鄉差別的徹底破除。然而受農地種植規模、傳統價值理念的束縛以及農村和農業的教育相對缺乏，當前我國農業從業人員的生產方式、生活習慣相對落后，農業勞動者的素質無法完全適應農業現代化生產的需要。因此，當前我國必須高度重視農民就業分化與職業演化的一攬子制度安排和頂層設計，引導傳統農民分化后向高素質產業工人和職業化農民有序演化，使他們成為城鄉一體化發展的兩個重要的人力資本支撐。

對于農民工而言，戶籍的二元結構本質上是其背后的就業權、教育權、社會保障權等權利不平等和社會藩籬，因此，在關鍵體制性障礙沒有實質性突破前，戶籍制度改革很難實質性推行。如果單純依靠戶籍制度改革推進城鄉一體化進程，城鄉二元結構將裂變為城鄉與城市內部的“雙二元結構”，加劇城市內部的不穩定和不協調。因此，必須系統考慮，突出重點，從源頭上塑造新的效率來源，重新調整城鄉之間的利益分配格局，明確細分公共服務的供給責任主體，削平城鄉居民的生存和發展權利落差，從而逐步解除戶籍與福利的長期的制度鎖定，還原戶籍原本的人口管理職能，逐步為城鄉發展一體化的其他體制障礙破除創造條件。在此基礎上，針對農業轉移人口的特點和產業結構的發展階段，把小城市和小城鎮作為農業轉移人口有序市民化的基礎性空間載體。

對于傳統農民而言，在工業反哺農業、城市支持農村實力不斷具備之前，如果尚未進行職業化塑造，那么，農業的發展將難免面對兩難選擇，要么為了保護農民的長遠利益，禁止工商資本大規模進入而影響農業現代化的進程，要么忽視淡化農民的長遠利益，允許工商資本大規模進入在短期內提速農業現代化進程。破解兩難選擇關鍵在于職業化農民的加速塑造，當前應重點從價值理念和生產技能兩方面入手加快塑造職業化農民，讓農民樂意并能夠從事現代農業。同時要健全職業農民教育培訓保障體系，完善教育培訓形式，充實教育培訓內容，提升農民人力資本儲備。長遠看，唯如此，十八屆三中全會提出家庭經營在農業中的基礎性地位才可以不斷得到支撐。同時針對農民集中居住的趨勢和特點，再造新型農民社區管理模式，特別是管理方式和管理結構能夠逐步引導農民適應城市化的社區文明。與此同時，基于人多地少的國情，從后發國家或地區的成功經驗看，高效的農民合作社是農村、農業現代化的微觀組織保障，更是接受工業反哺農業、城市支持農村的有效終端平臺，因此，在職業化農民的塑造過程中要同步發育高效率的農民合作社，這也是我國未來農村集體功能完善甚至重塑的關鍵所在。

[1]劉偉：《突破“中等收入陷阱”的關鍵在于轉變發展方式》，《上海行政學院學報》2011年第1期。

[2]杜傳忠：《拉美國家“中等收入陷阱”及我國的警示》，〔北京〕《理論學習》2011年第6期。

[3]黨國英：《“十二五”規劃時期農村改革的基本任務》，〔北京〕《中國農村經濟》2010年第8期。

[4]袁鋮：《城鄉一體化進程中農地非農化問題研究》，〔北京〕《農業經濟問題》2011年第7期。

[5]貝洛克：《城市經濟與發展》，肖勤福等譯，〔南昌〕江西人民出版社1991年版，第48頁。

〔責任編輯：方心清〕

孫文華，江蘇行政學院副教授 210013

方心清，江蘇省哲學社會科學界聯合會研究員 210004