深化檢務公開改革之實踐與思考

文/金建慶 上海交通大學凱原法學院

深化檢務公開改革之實踐與思考

文/金建慶 上海交通大學凱原法學院

推進檢務公開是黨的十八屆三中全會明確部署的一項改革措施，深化檢務公開對于保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、監督權，提升檢察機關執法公信力具有重要的意義。本文結合實踐現狀，嘗試探索準確理解和把握深化檢務公開改革之精神實質，以理念、方法和制度創新為核心，探索整體構建檢務公開工作體系，推進檢務公開工作的制度化、系統化和規范化。

檢務公開制度存在的主要問題

我國檢察機關的檢務公開工作始于1998年，先后經歷三輪探索與深化。從檢務公開15年的實踐探索來看，雖然取得了較好的法律效果和社會效果，但隨著人民群眾司法需求日益增長，以及《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等重要法律的修改，其在理念、內容、形式等方面的問題日益凸顯。

公開的理念存在偏差。我國之前的檢務公開制度，體現的是檢察機關對人民對國家的高度責任感，檢務公開是檢察機關主動公開檢察信息的國家權力，沒有從公民知情權的角度規定公民對檢務公開的申請權和檢察機關公開信息的強制性義務。由于缺少強制性義務規定，部分檢察機關和人員認為檢務公開主要目的是宣傳檢察職能和檢察工作，是檢察機關自主決定的事項，無須過多考慮公眾需求和感受；甚至認為實行檢務公開會影響正常的檢察工作，干擾和影響執法辦案，有損檢察機關的權威。理念和認識上的偏差導致選擇性公開問題，檢察機關出于自身利益考慮，來選擇公開內容、形式和途徑，“報喜不報憂”現象普遍存在。

公開的內容單薄、形式單一。以2006年檢務公開確定的“檢務公開”二十項為例，基本可概括為三類：一是檢察職能、檢察機關、檢察隊伍介紹；二是各項檢察工作的制度和程序規定；三是案件當事人權利義務和控告、申訴、舉報須知等。公眾關注度更高的熱點、重大案件，當事人和訴訟參與人利益攸關的具體案件信息，以及檢察執法辦案過程和依據等卻未被列入公開范圍。公開方式也主要是開展檢察宣傳周、開放日、聽庭評議，以及召開新聞發布會、設置專欄、發放宣傳資料等，形式相對單一，難以保障公開的及時性和針對性。公開對象也基本局限于各級人大代表、政協委員，檢察機關的人民監督員、特約檢察員、廉政監督員及其他機關事業單位人員等，普通百姓尤其是案件當事人缺少渠道近距離了解和掌握檢務信息。

公開的制度機制欠完善。制度化、程序化是推進檢務公開的關鍵，但相關制度和機制不完善使這項工作存在隨意性和不確定性。主要表現在：一是缺乏系統性、可操作性的制度規范，檢務公開工作缺乏規范性和持續性，如有的檢察機關網站缺乏及時的更新維護，內容陳舊單一；二是檢務公開職責分工不明確，檢察機關內部各部門尚未形成互相協作配合的有效合力；三是監督機制不完備，對公開的過程和結果沒有統一、明確的監督規范和追責機制。實行檢務公開，更多依靠檢察機關和干部的主動性、責任感，缺少制度層面的保障。

檢務公開制度改革的定位及意義

2013年高檢院開展的深化檢務公開制度改革試點工作，是黨的十八大勾畫的全面深化改革戰略部署、推進司法改革的重要組成部分，是在前兩輪檢務公開基礎上全面、深化的一次改革，是一項制度性、根本性的變革，必將對檢察工作產生重大的現實影響和深遠的意義。

知情權是公民基本權利的重要組成部分，我國《憲法》規定“國家尊重和保障人權”。從尊重保障人權、現代司法文明和司法的人民屬性角度去理解，檢務公開應是憲法規定給檢察機關的一項義務。與前兩輪檢務公開主要目的是宣傳檢察職能和工作規定不同，這次深化改革明確要求檢察機關把檢務公開作為重要職責，堅持“公開是原則，不公開是例外”，不折不扣履行各項制度、落實相關要求，目的就是為了保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、監督權，更好地接受外部監督，從而進一步提高執法辦案規范化的能力和水平，提升司法透明度和公信力，實現公平正義的價值追求。

新一輪深化改革不單是對原有檢務公開制度的豐富，而是對檢務公開制度進行一次全面系統的梳理和改革，是由檢察職能公開向檢察權行使公開，政務性、事務性公開向訴訟性公開，執法結果靜態公開向執法過程動態公開轉變。最重要的變化是執法辦案信息公開取代“檢務公開”二十項，成為公開內容的核心，同時圍繞執法辦案信息公開，在公開原則、方式、途徑和制度機制等方面，開展一系列的配套改革。因此，新一輪改革體現的是全面和深化，是對檢務公開各個環節和各項要素橫向縱向的覆蓋，是一項系統性的改革。

高檢院制定《深化檢務公開制度改革試點工作方案》，從文件的名稱就能看出，制度建設在本輪深化檢務公開中具有舉足輕重的地位和作用。制度的建立完善是對檢察機關履行檢務公開義務的有效監督，是各級檢察機關統一、規范開展檢務公開的重要前提，是實現人民群眾知情權、參與權、監督權的重要保障。新一輪改革明確要求以制度創新為核心，就是要從執法辦案的理念、方法入手，積極探索執法辦案的公開透明，執法辦案信息依法全面及時規范地公開，努力形成一套符合司法規律特點，又具可操作性的制度規范。

檢務公開制度的系統化構建

檢務公開是一項系統工程，具有關聯性、持續性和規范性的特點，因此有必要從公開的內容、途徑和配套制度機制等方面整體規劃、系統構建。

公眾對檢察機關行為活動信任指數與公眾對檢察活動的了解度成正比，除涉及國家機密、商業秘密、個人隱私和未成年人犯罪等內容外，其他檢務活動和事項一律應予公開。

傳統檢務公開的深化。應該繼續深化完善傳統的檢察開放日、檢察宣傳周、信訪接待和人民監督員等制度。如檢察開放日制度，可以把每年若干次開放日變成一項常態化的工作，使公眾由被動參與變成主動上門，開放的影響和效果會大大增加；又如人民監督員制度，可以在監督自偵案件的基礎上，探索把不批捕、不起訴、不支持監督申請等檢察環節終結的案件納入其中，讓監督員作為第三方參與案件的審查、宣告，完善監督程序。

執法辦案活動的公開。主要是指檢察機關辦案過程中組織犯罪嫌疑人、申訴人、偵查機關、被害人、辯護人、訴訟代理人等公開調查、質證和發表意見的公開聽證審查活動，向當事人當面宣告案件結果，充分說明理由、依據，并通知被申訴人、被害人、近親屬、辯護人、訴訟代理人等到場的公開宣告活動。公開聽證審查、公開宣告活動根據案件情況，邀請人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員和專家學者參加，允許公民參與旁聽。檢察機關將執法辦案活動公開暴露于公眾視野之下，讓公眾有效參與，是檢察改革的必然趨勢，對提升檢察機關公信力將產生重要作用?？紤]到司法資源和訴訟效率，應主要選擇不逮捕、不起訴、自偵撤案、不支持監督申請、羈押必要性審查等訴訟程序在檢察機關終結、缺少其他機關制約的案件。對社會影響大或事實認定、法律適用存在較大爭議的案件，由檢察院主動開展公開審查，其他案件則依當事人申請進行。

執法辦案信息的公開。主要是指執法辦案過程、結果、依據查詢，以及重要案件信息發布和法律文書公開等。今年7月，高檢院制定了《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》，明確了案件信息程序性信息查詢、重要案件信息發布和法律文書公開三項制度，對執法辦案信息公開體系的建立具有重要意義。從上海等省市試點情況來看，重要案件信息發布和法律文書公開是重點也是難點。重要案件信息主要指職務犯罪案件和有重大社會影響的刑事案件的辦理進展，可以把職務犯罪中的典型案例、有普法和預防警示作用的案例作為前者的主要內容；而有重大社會影響的刑事案件，既包括情節嚴重、影響力廣的重大案件，也包括發生在群眾身邊，有普法教育意義的典型案例，如電信詐騙、非法吸收公眾存款等。法律文書公開目前局限于檢察環節終結的起訴書、抗訴書、不起訴書和刑事申訴復查決定書四類，在探索的基礎上，可以將自偵案件撤案、不批準逮捕、民事行政抗訴和不支持監督申請決定等同樣具有釋法說理性質的文書也納入公開范圍，對一些程序性、格式化的文書則不需要公開。

檢務公開途徑應當符合當代多元化、多層次的司法需求，與新媒體時代發展相適應。

深化傳統媒體的運用。檢察機關應充分利用電視、廣播、報刊等主流媒體，加強檢察正面宣傳和先進人物、事跡的報道，擴大社會影響；及時發布重大案件信息、檢察典型案例，回應社會關切，積極引導輿論，強化法制宣傳教育；開展有計劃、連續性的年度系列報道，發布年度重大專項工作，開展“檢察長在線”等活動；通過召開新聞發布會、通氣會、組織媒體集中采訪、發布新聞通稿，邀請媒體列席有關會議、旁聽公開審查、庭審活動等，加強與傳統媒體的溝通聯系。

加大網上檢務公開力度。隨著檢務公開重心向執法辦案轉移，檢察機關的門戶網站也應做相應的功能性改造，從宣傳為主向服務為主轉變。因此，有必要開設案件程序信息查詢、法律文書公開、網上信訪、行賄檔案查詢、律師服務、法律咨詢等互聯網檢察服務平臺，為案件當事人及其辯護人、訴訟代理人、近親屬查詢案件信息，社會公眾了解重大案件信息、查閱法律文書、咨詢法律事務等提供渠道。此外，可以開通檢務公開活動公告欄和網上報名通道、代表委員聯絡平臺、檢察投訴信箱等平臺，進一步拓展檢務公開網站功能。在網站建設方面，可采取省級院和下轄各級院在網站所設服務平臺和主要欄目上保持相對一致，由省級院建立統一數據庫的做法，這既能保證網上服務、查詢流程的一致性和便民性，又能對各級院網上檢務公開進行有效的監督和管理。

探索運用新興媒體。檢察機關應順應移動互聯網和自媒體的發展趨勢，探索如何充分運用“兩微一端”（微博、微信、手機客戶端）等媒體。如開通官方微博或微信，向公眾推送重大案件、典型案例等信息，主動開展宣傳和引導輿論；將案件程序信息查詢、在線信訪、行賄檔案查詢等網絡服務平臺功能引入檢察院官方微信和手機客戶端，方便公眾隨時隨地查詢執法辦案的相關信息。通過新興媒體開展檢務公開，應注重內容的及時性、精煉性和可讀性。

完善檢務公開制度改革的建議

為了使檢務公開制度改革更好適應全面深化改革、建設法治國家的形勢任務要求，除了整體上系統構建外，建議還需強化以下工作。

開展檢務公開立法。從美國、日本、中國臺灣等國家和地區出臺的相關法律來看，都將檢務公開包含在政府信息范疇內，并做了較完整的規定。雖然上述國家和地區的檢察機關屬于政府行政機關，與我國檢察機關的司法屬性不同，但域外檢務公開立法的經驗仍值得我們借鑒。目前，我國檢務公開的主要依據是高檢院的總體規定及各級檢察機關的實施細則，系義務主體規定自身義務，缺少有效的監督制約。將檢務公開上升至立法層面，由全國人大及其常委會規定，能夠有效解決這一弊端，理順檢務公開的權利義務關系，更好地保障公民知情權和隱私權等權利。采取立法方式還能更好統籌檢務公開、審判公開和政府信息公開的關系，我國三個信息公開制度的制定主體各不相同，除政府信息公開已由人大立法外，其余兩項分別由檢察院和法院自行規定?！耙桓畠稍骸弊鳛閲覚C構具有整體性，其信息公開的制度在保留各自特點的基礎上，應體現整體性、系統性和規范性。

完善制度頂層設計。新一輪檢務公開在不同試點地區存在著制度規范和做法上的差異，如公開審查活動缺少規范稱謂，名稱有“公開審查”、“公開聽證”、“公開聽證審查”等多種；對第三方意見在公開審查案件中起參考作用或決定作用，也有不同規定。這些制度差異勢必會影響檢務公開以及檢察機關司法公信力和權威性。應加強檢務公開制度頂層設計，確保全國檢察機關檢務公開內容、途徑、程序的一致性。對案件公開審查、法律文書公開、程序信息查詢等重要的內容，充分借鑒各試點地區好的經驗做法，制訂統一的制度規范。對行賄檔案查詢等由于地域條件限制難以統一的工作，應由高檢院制訂原則性指導意見，授權省級院根據轄區實際情況，進一步細化具體制度規范。

加強檢務公開資源整合。檢察機關應利用信息化手段，整合檢務公開資源，實現網上網下“一站式”服務，充分體現檢務公開的便民利民屬性。縱向上，省級院建立覆蓋全省的案件程序信息、法律文書、在線信訪、法律咨詢等數據庫，在省院及其下屬檢察院網站上設置鏈接，在檢務公開大廳、信訪接待場所、案管律師接待場所和社區檢察室配備終端，當事人或申請人可在任一檢察機關網站或場所查詢全省范圍的檢務信息。目前，高檢院已經建立了全國統一的案件程序信息和法律文書數據庫，條件成熟后可進一步擴建行賄檔案、在線信訪、法律咨詢等數據庫。橫向上，整合公開途徑，打造統一的檢務公開平臺，可將“12309”舉報電話打造成“12309”檢察服務平臺，集網絡、電話、窗口等多種方式，提供職務犯罪舉報、案件信息查詢、法律文書公開、法律咨詢、信訪接待、律師服務、行賄檔案查詢，接受投訴和檢務公開活動預約等。該平臺以統一的檢務公開數據庫為基礎，無論是接受查詢檢務信息還是受理舉報、信訪、咨詢或意見建議，均在數據庫中形成記錄，確保公開內容準確、答復口徑一致。此外，通過分析平臺數據，可以了解公眾需求主要集中在哪些方面，以便進一步加強和改進工作。

編輯：薛華 icexue0321@163.com