關(guān)于“失獨家庭”問題的分析及建議

黃小梅

由于目前對于“失獨家庭”的定義還尚未明確界定，本文所指的“失獨家庭”是指由于各種原因?qū)е缕湮ㄒ蛔优劳霾⑶遗交静豢赡茉偕募彝ァ?jù)相關(guān)統(tǒng)計，全國“失獨家庭”已超過百萬，且每年有一定增長。為了更好的應(yīng)對失獨家庭問題，作者通過梳理全國各地的相關(guān)情況和政策措施，同時以重慶市失獨家庭為例，并與重慶市計劃生育委員會相關(guān)部門的訪談及對失獨群體的調(diào)研，對失獨家庭產(chǎn)生的原因、面臨的主要問題和困難及訴求為目標(biāo)做了基礎(chǔ)分析，在此基礎(chǔ)上，作者通過更深入的分析與整合，為解決好這一群體的特殊問題提出相關(guān)對策建議。

一、研究背景

（一）國外相關(guān)研究

由于計劃生育政策是中國特有的國情決定的特殊政策，因此，國外在失獨家庭方面缺乏專門的研究，但是有類似對于其子女死亡的孤獨老人的相關(guān)做法值得我們借鑒和參考。比如，英國所建立的“結(jié)束老年孤獨運動”通過建立專門的網(wǎng)站和新媒體來宣傳失獨者們的訴求，呼吁社會和政府對其更多的了解與支持，從而為他們自身爭取更多更好的外部環(huán)境；北歐國家已經(jīng)推出一系列為失獨者安居生活的服務(wù)與政策，為失獨者提供免費的長期護理，建立公共衛(wèi)生護理中心、培養(yǎng)公共護理專職人員，為失獨老人提供保健、醫(yī)療、經(jīng)濟救助等一系列服務(wù)。

（二）國內(nèi)相關(guān)研究

2001年頒布的人口與計劃生育法中，涉及失獨群體社會保障的條款為該法的第四章第二十七條：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”2012年6月，施行16年的老年人權(quán)益保障法迎來首次修訂，中國的養(yǎng)老問題再次提上國家議程。而這份大規(guī)模擴容的修訂草案并沒有給予數(shù)量龐大“失獨老人”特別的關(guān)注。

解決落實好各地“失獨家庭”這一特殊敏感的問題，對于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會有著至關(guān)重要的作用。學(xué)術(shù)界從不同的視角對“失獨家庭”問題進行了有益探討，為實現(xiàn)民生工程和保障以人為本的原則提供了諸多有價值的結(jié)論和方法論啟示。但隨著“失獨家庭”數(shù)量日益增多的態(tài)勢，對社會提出了更高的要求。因此，為創(chuàng)新關(guān)于更好的解決“失獨家庭”路徑提供堅實的基礎(chǔ)，從不同角度來厘清關(guān)于“失獨家庭”研究的現(xiàn)狀具有重要的理論和實踐意義。

首先，在經(jīng)濟方面。中國老齡科學(xué)研究中心副研究員王海濤認為：加強對失獨家庭的分類指導(dǎo)，如果是經(jīng)濟能力較強的，可以重點在精神慰藉上予以幫助，比如開展心理輔導(dǎo)、義務(wù)巡診、臨終關(guān)懷等多元化服務(wù)。如果是經(jīng)濟上有困難的，應(yīng)該加大扶助力度，保證他們老年衣食無憂。當(dāng)他們需要入住養(yǎng)老院時，應(yīng)當(dāng)為其提供優(yōu)先入院的機會。通過政府和社會各界的共同努力，讓失獨群體過上幸福生活。黨俊武認為：首先是解決服務(wù)費用來源問題，失獨老人的服務(wù)費用的來源基本上應(yīng)該是國家來承擔(dān)的。但是長期而言，應(yīng)建立長期照護的保險制度，既包括社會保險也包括商業(yè)保險。

其次，在精神方面。中國計劃生育協(xié)會原副會長苗霞認為，由于情感方面的受傷，很多失獨老人并不愿意入住現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)，他們喜歡抱團取暖，希望有專門的失獨者養(yǎng)老機構(gòu)，失獨者在一起生活，他們彼此心里才會消除芥蒂。

最后，在社會支持方面。丁兆林認為，可以通過一些非盈利組織的運作，對失獨家庭進行心理和經(jīng)濟各方面的安撫，確確實實的服務(wù)。這方面國家和企業(yè)很難做到，必須由非營利組織在互相競爭中、公開透明地執(zhí)行。柳志艷認為，基金會、NGO、志愿者等社會團體和社會組織可以幫助失獨者獲得正式的社會支持和感受社會溫暖。

二、對當(dāng)前“失獨家庭”的相關(guān)政策梳理

對失獨家庭專門的研究不多，各地的政策也各有千秋。因此，有必要對全國關(guān)于“失獨家庭”已有政策進行梳理。

（一）全國總體情況

解決好“失獨家庭”問題不僅關(guān)乎政府形象及政府信譽塑造，還關(guān)乎國家及社會穩(wěn)定，因此，2007年8月，我國出臺了一項特別扶助制度，對于獨生子女死亡家庭，每人每年可得到1200元的補助金；對于年滿60周歲以上的失去生活自理能力的計劃生育家庭每月給予400、300、150元不等的生活護理補助；對于農(nóng)村戶籍無固定收入的且夫妻年滿60周歲的失獨家庭納入“五保戶”管理。

同時，全國已有13個地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡赜蚺c文化差異采取了不同的政策。通過對這些關(guān)于“失獨家庭”已有的政策進行分析和歸納發(fā)現(xiàn)，主要是從經(jīng)濟支持方面和人文關(guān)懷兩方面來予以應(yīng)對。

1.經(jīng)濟支持方面

全國13個地區(qū)包括北京、重慶、陜西、上海、深圳等地區(qū)都從經(jīng)濟方面就“失獨家庭”予以數(shù)額不等的補助。其中，重慶市北碚區(qū)獨生子女死亡家庭父母每人每年可得到3120元扶助金，獨生子女殘疾家庭父母則為2760元；北京就這項補貼于2008年開始發(fā)放，數(shù)額為每人每月200元，直至亡故。此外，根據(jù)北京各區(qū)縣情況，獨生女子亡故后，女方年滿55周歲，男方年滿60周歲，可一次性領(lǐng)取5000元到10000元不等的補貼；經(jīng)濟支持方面金額最高的是陜西，從2012年10月1日起，提高了對“失獨家庭”扶助標(biāo)準，失獨農(nóng)村家庭一次性補助2萬元，城鎮(zhèn)家庭3萬元；對60周歲以上的失獨家庭夫婦，扶助金農(nóng)村每人每月提高到800元，城鎮(zhèn)每人每月提高到1000元。

2.人文關(guān)懷方面

目前，在這些已有政策中，不僅有經(jīng)濟方面的支持，還有精神方面的慰藉。比如杭州注重對失獨家庭的心理疏導(dǎo)工作，以社區(qū)為平臺，組織或引導(dǎo)社會力量、社會組織和志愿者等關(guān)心關(guān)愛失獨家庭，給予科學(xué)的心理干預(yù)，加強心理疏導(dǎo)服務(wù)；上海也將政策延伸到日常照顧、上門義診、助老陪聊、臨終關(guān)懷等多元服務(wù)方面；武漢對于獨生子女傷殘或死亡的60歲以上生活困難老人，每天可免費享受1小時上門保姆服務(wù)，服務(wù)方式包括洗衣、買菜做飯、打掃衛(wèi)生、購物、陪同尋醫(yī)看病等等。

（二）重慶的政策及做法

重慶市目前已有的相關(guān)政策主要包括政策保障和社會關(guān)懷兩方面：

第一，政策保障。首先，重慶市先后多次調(diào)整特別扶助標(biāo)準，在國家特別扶助標(biāo)準每人每年1620元的基礎(chǔ)上調(diào)整到現(xiàn)在的3120元，累計投入資金27132萬元。其次，從2008年開始，重慶市對農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)無業(yè)居民中的失獨者，參加城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險的，個人參合資金由政府全額補貼，5年來共為76761人次補貼參合資金279.56萬元。再次，對符合城鄉(xiāng)最低生活保障條件的失獨者，優(yōu)先納入最低生活保障；符合城市“三無”、農(nóng)村五保條件的失獨者入住國辦福利機構(gòu)，給予優(yōu)先。四是部分區(qū)縣對失獨者落實了“一幫一”制度，在重大節(jié)假日開展了慰問活動。五是多數(shù)區(qū)縣建立了健康檢查制度。

第二，社會關(guān)懷。經(jīng)濟支持固然重要，精神慰藉更不可缺少，重慶市通過各種社會關(guān)懷，對失獨者給予精神慰藉和生活照顧。一是建立生育關(guān)懷資金給予生活幫扶。截止到2012年6月，全市有32個區(qū)縣建立了生育關(guān)懷資金，資金總額達到3709.03萬元，專門用于包括失獨者在內(nèi)的計劃生育特殊困難家庭的幫扶。二是開展聯(lián)誼活動給予精神慰藉。2006年，重慶市建立了全國第一家旨在關(guān)懷失獨者的真情聯(lián)誼會所，會員通過互幫互助，義務(wù)兵、大學(xué)生與會所人員結(jié)對幫扶等形式，廣泛開展心理干預(yù)、精神慰藉等真情關(guān)懷活動。目前有16個區(qū)縣建立了真情會所，組織8000余名失獨者參加“親情牽手”活動，幫助他們走出悲痛，重樹生活信心，融入社會。三是整合資源給予特殊關(guān)愛。各區(qū)縣整合政策、部門和社會資源，通過補貼參合費、實行二次報銷、發(fā)給特別關(guān)愛金、開展居家養(yǎng)老服務(wù)等形式，對失獨者給予特殊關(guān)愛。

三、重慶市失獨家庭面臨的主要問題及訴求

重慶市社科規(guī)劃重大課題《新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會管理創(chuàng)新》（2012ZDB16）課題組根據(jù)市委、市政府《關(guān)于保障和改善民生的若干意見》的要求：“完善獨生子女死亡家庭關(guān)懷政策體系”，深入北碚、潼南、大渡口等區(qū)縣，針對這一特殊的民生群體，開展了問卷調(diào)查和座談?wù){(diào)研，此課題成果同時得到了重慶市孫政才書記等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示，現(xiàn)將本次調(diào)研成果展示如下：

（一）失獨家庭面臨的主要問題

一方面是精神上：失獨者在失去最大精神依靠后，精神上受到巨大撞擊，甚至有些家庭因此破裂，父母傷心至死的也不在少數(shù)，尤其是失獨者到了晚年，身體狀況日益下降，而需要的細心照顧更是得不到應(yīng)有保障，

另一方面是經(jīng)濟上：有穩(wěn)定且可觀的經(jīng)濟收入的失獨者可能更在乎精神方面的需求，但現(xiàn)實中很多低收入甚至沒有經(jīng)濟收入的失獨老人情況就更加艱難。總之，他們都缺乏以經(jīng)濟為基礎(chǔ)的生活保障、醫(yī)療保障以及養(yǎng)老保障。

（二）失獨家庭的訴求

首先，提高扶助標(biāo)準。失獨者大多認為，各個省市的扶助標(biāo)準并不統(tǒng)一。目前，重慶補貼的標(biāo)準為每人每月260元，一年3120元。這一標(biāo)準高于補貼較低的四川、山東等地，但遠低于深圳、福建、陜西以及石家莊等地的補貼標(biāo)準。作為我國首批特別扶助制度試點地區(qū)，這一補貼標(biāo)準顯然不高。

其次，希望出臺相關(guān)配套政策。由于大部分失獨家庭都是當(dāng)年為了響應(yīng)國家計劃生育政策的號召，只生了第一胎，可是由于各種原因，導(dǎo)致他們失去唯一的孩子，此時，政府應(yīng)該承擔(dān)起這一歷史責(zé)任，2001年底頒布的人口和計劃生育法明確規(guī)定：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”這一規(guī)定雖然意識到了失獨的法律保障問題，但由于規(guī)定籠統(tǒng)，所以全國很多地方，目前沒有專門針對失獨者的完備救助體系。從政策層面來講，尚沒有專門針對這一群體的相關(guān)配套制度。

最后，呼吁全社會的關(guān)心。關(guān)心失獨家庭之事，不只是計生委部門的事情，應(yīng)該得到各個黨政組織以及社會力量聯(lián)合的關(guān)心。失獨者的養(yǎng)老等社會保障問題成為了最為突出的問題。在失獨老人來看，盡管普通養(yǎng)老院的大門一直敞開，但部分失獨者由于沒有“擔(dān)保人”簽字，無法完成規(guī)定的入院手續(xù)；更多失獨者拒絕的理由是：“看到別人有孩子來探望而我們沒有，會難受。”因此，有必要給予失獨者養(yǎng)老更多樣的選擇空間。而這需要政府在主導(dǎo)解決失獨問題的同時，引導(dǎo)社會力量的廣泛參與。

四、對于“失獨家庭”問題的對策建議

可以從提高其經(jīng)濟扶助標(biāo)準、加強政策支持、整合社會力量以及應(yīng)因地制宜這幾個方面來有重點、分階段、分地域地逐步解決和完善“失獨家庭”面臨的困難。

（一）提高經(jīng)濟扶助標(biāo)準，并建立動態(tài)調(diào)整機制

根據(jù)大多失獨家庭最強烈的訴求來看，從人本角度出發(fā)，對于失獨人員的扶助標(biāo)準不應(yīng)低于民政“三無老人”供養(yǎng)水平，或者不應(yīng)低于地區(qū)平均生活水平，這在道理上順理成章。平均生活水平的衡量標(biāo)準可考慮上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。如2011年，中國的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是24565元，月人均2047元；農(nóng)村居民的人均純收入是7917元，月人均660元。失獨家庭的收入沒達到上述標(biāo)準的即可考慮補助到該標(biāo)準。

按照財政部、國家人口計生委《關(guān)于建立全國農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助標(biāo)準動態(tài)調(diào)整機制的通知》（財教〔2011〕622號）文件規(guī)定：當(dāng)農(nóng)村居民家庭年人均生活消費支出累計增幅達到或超過30%時啟動調(diào)整機制，調(diào)整幅度可以按照現(xiàn)在的標(biāo)準×（1+累計增長幅度）。

（二）出臺相關(guān)政策，整合政策資源

目前“失獨家庭”數(shù)量在全國范圍內(nèi)過百萬戶，且每年以7.6萬多戶遞增。可見，這將是一個龐大的社會群體，所以必須成立專門的機構(gòu)來管理這類群體，以消除社會的不和諧隱患。首先，在政策構(gòu)建方式上，建議采取自下而上的方式，首先要進行實地調(diào)研，根據(jù)各地具體的需求做出滿意決策。其次，要整合各地區(qū)現(xiàn)有政策資源，各部門最大限度的聯(lián)合為“失獨家庭”生活提供便捷服務(wù)，各司其職：人口計生部門負責(zé)失獨家庭的認定、扶助政策、扶助標(biāo)準的制定；民政部門負責(zé)養(yǎng)老機構(gòu)、失獨家庭互助組織的培育、發(fā)展和管理；國土房管部門和公租房管理部門負責(zé)失獨者入住公租房同等條件優(yōu)先，或按照廉租房收取租金等事宜，以及幫助失獨家庭互助組織提供場地等。建立相應(yīng)的政策保障迫在眉睫，否則社會民心很難安撫，計劃生育政策很難繼續(xù)推行。

（三）借助社會力量，承擔(dān)共同責(zé)任

人口計生委應(yīng)該義不容辭，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但是黨政組織以及社會組織都應(yīng)該關(guān)心“失獨家庭”，共同承擔(dān)責(zé)任。政府部門要做出正面宣傳，引導(dǎo)社會輿論良性發(fā)展，關(guān)愛失獨家庭的精神需求。同時，探索建立針對失獨群體的社會管理模式：可鼓勵社會力量舉辦民政事業(yè)類民辦非企業(yè)單位、衛(wèi)生事業(yè)類民辦非企業(yè)單位、集養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為一體的民辦非企業(yè)單位，為這一特殊群體提供社會服務(wù)。

（四）分類關(guān)懷，因地制宜

由于各個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文化背景不同，各個地區(qū)在采取應(yīng)對措施時必須根據(jù)地區(qū)特色，深入基層調(diào)研，然后出臺合理可操作性政策，比如重慶市失獨家庭不僅享有全市層面的資金和人文關(guān)懷，各個區(qū)縣同時因地制宜的制定特別政策。沙坪壩區(qū)對于特別扶助對象中的喪子成員予以生病住院關(guān)懷2000～5000元；九龍坡區(qū)對失獨家庭人員每人每月在國家和市特扶標(biāo)準基礎(chǔ)上加發(fā)33.3元；南岸區(qū)和江北區(qū)將失獨對象納入居家養(yǎng)老主要對象；大渡口區(qū)對于年滿49周歲以上的失獨人員開展每兩年一次的免費體檢活動。總之，重慶市各個區(qū)縣結(jié)合自身的特點制定了相應(yīng)的措施，并取得了較好的效果。因此，各個地區(qū)在出臺相應(yīng)政策時以及在實行過程中要注意因地制宜，不能一刀切。

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作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責(zé)任編輯：宋英俊