以黨務村務公開質詢推進農村基層民主建設

楊和平

一、引言

自《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以來，村民自治成為了法律所賦予群眾實現民主自治的重要途徑，人民群眾通過村民代表大會或村民大會，依法間接或直接的行使自治權力，維護自身所享有的民主權益，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等四方面的內容。但隨著村民自治的發展，對其本質的含義理解和實踐卻有失偏頗。在城市，“政府一直將社區看作是國家權力機構實現管理的控制社會的一個重要劇場”[1]，同樣作為“鄉鎮-村級”的基層行政體系，加強基層政權建設成為了其最主要的目的，村民自治機制打上了國家政治控制、高度行政化的烙印，偏離了村民自治制度作為實現基層民主發展的重要職能要求。隨著農村經濟結構和社會形態發生重大變革，顯然，這種以強化控制為目的的農村社會管理不再符合治理潮流的發展。在已有的農村民主治理基礎上，如何在制度機制建設上保證群眾的知情權、參與權、監督權，進而破解“村級事務誰來管理、怎樣參與，農村干部誰來評價、怎樣監督，承諾事項誰來督辦、怎樣落實，群眾的參政議政權力誰來保障、怎樣實施”四大難題，是當前農村民主發展過程中亟需解決的問題。重慶市郭家沱街道通過探索開展農村黨務村務公開質詢試點工作，為進一步推動基層民主和實現群眾自治研究，提供了一個很好的實踐案例。

二、重慶市郭家沱街道黨務村務公開質詢制度案例

2012年12月6日，《重慶日報》以《我市首場黨務村務公開質詢會——大壩村“問答會”紀實》為題進行報道，并肯定評價其為“終將推動基層民主”。[2]郭家沱街道大壩村于12月5日成功舉辦首場黨務村務公開質詢現場會，于當日下午3點，在郭家沱街道大壩村村委會院壩上，45名群眾代表圍繞村民關心關注的事項頻頻發問，村干部和大學生村官一一據實應答。區紀委等部門領導、其他村（社區）干部等20余人在現場觀摩，試點“黨務村務公開質詢”工作，實現在干群問答中推動基層民主。

（一）重慶市郭家沱街道黨務村務公開質詢制度的主要做法

為貫徹黨的十八大精神，加強新形勢下基層民主政治建設和黨風廉政建設，郭家沱街道領導班子迅速啟動了學習十八大主題實踐活動，同時，結合轄區內農村的實際，緊扣十八大提出的“為民務實清廉”的要求，以解決困擾基層民主治理的問題為契機，摸準農村基層“群眾自治、陽光運行”脈搏，發揮群眾的主體作用，打造一個基層群眾參政議政、村級干部勤政廉政的互動平臺，在郭家沱大壩村探索開展了農村黨務村務公開質詢試點工作。下面我們對大壩村案例進行分析：

1.構建“報告+質詢+測評+處理”模式的村務黨務公開質詢制度

黨務村務公開質詢制度的運行以構建的“報告+質詢+測評+處理”模式為載體，囊括了街道辦、農村干部、群眾三方參與主體，形成“三位一體”的工作格局，將黨務、村務作為主要的公開對象，如圖所示。（1）運作過程：其一，會前預告。搞好質詢會宣傳等前期準備工作，動員一切力量和資源，運用各種方式和載體，廣泛宣傳質詢活動的意義、目的，確保廣大干部群眾積極參與。其二，村情通報。“村支”兩委主要負責人對包括農村“三資”處置、建設項目管理、黨員發展、村級干部選舉、征地拆遷等熱點、焦點和難點問題等在內的農村事務進行現場報告。其三，村民質詢。村民對所報告的村級事務內容進行現場提問，同時對自己向上所反映的問題進行質詢，要求村干部對其進行解釋，村干部必須對所質詢的問題進行現場解答。其四，現場測評。參會人員將對村支“兩委”班子及班子成員進行現場滿意度民主測評，填寫質詢會調查表，測評結果由街道統一收集、統一匯總。最后，結果處理。滿意度測評結果作為村級班子和村干部年度綜合考評的重要依據，將與年度班子及干部績效獎勵掛鉤。對質詢會上一時難以解決的問題或建議，由街道紀工委負責對質詢會所提問題的整改落實情況進行實時跟蹤監督，確保問題限期解決、結果按期反饋。（2）各環節之間緊密相連，環環相扣。“報告+質詢+測評+處理”是一個整體運行的模式，它們之間相互聯系，相互影響，一輪質詢工作完成，產生的結果也將成為下一場工作開展的經驗借鑒。

2.村民參與——郭家沱黨務村務公開質詢制度的核心

郭家沱街道通過開展黨務村務公開質詢試點工作，充分發揮群眾的主體作用，以制度形式的安排來推進新舉措的發展。縱覽整個過程，我們發現，村民參與是整個制度發展的核心。（1）村民參與涉及到“報告+質詢+測評+處理”為模式的各個環節。在報告環節，村民成為被報告的行為主體，有權接受報告主體的對村務黨務等各項事務的匯報說明；在質詢環節，村民對村支兩委所報告黨務村務以及其他涉及本村莊的各項事務進行現場質詢，并要求解答；在測評環節，村民對村干部的行為表現進行打分，填寫質詢調查表；在處理環節，街道辦對村支兩委的干部進行考核評價的主要標準是以村民對村干部的質詢調查表為依據，滿意度測評結果將與年度班子及干部績效獎勵掛鉤。（2）村民參與的形式主要以間接參與為主，由代表村民民意的45名代表為主參與質詢會，村民代表將村民的意愿、意見在質詢會上表達出來，而這45名村民代表都是村民通過直選選舉出來的。同時，選取村民意見大、干群矛盾多、基層組織弱的大壩村作為試點，這對調動村民的參與熱情有重要的推動作用。（3）以公開質詢作為村民參與的主要實施載體。在調研的過程中，一名村民告訴我們，“以前，村干部跟我們常常是個人溝通多，公開交流比較少，大家有什么想法很難坦誠相見，大多悶在心里，或者私下議論。”[3]公開質詢，打開了村民參與的枷鎖，“打開天窗說亮話”，更能反映村民的真實想法，當然，也能更好地使村民理解村里的工作。

3.構建起政府與基層自治相互銜接的農村社會治理機制

過去，村支兩委扮演著政府組織在農村基層執行機關的角色，村民自治只是形式上的民主形式。郭家沱街道黨務村務公開質詢制度改變了這一本質上的錯位，很好地解決了政府與基層自治的關系。（1）村支兩委接受質詢。黨支部、村委會對黨務、村務進行現場報告，并接受村民的現場質詢，同時村民有權對村支兩委干部進行監督和評價。（2）改變傳統村民自治行政化的傾向，充分發揮群眾的主體作用，回歸自治。（3）構建起政府與基層自治相互銜接的農村社會治理機制。以黨務村務公開質詢制度為紐帶，將具有行政功能的村委會置于村民代表大會監督之下。政府回歸對村民委員會的指導地位，從而實現兩者之間相互銜接的狀態。

（二）重慶市郭家沱街道黨務村務公開質詢制度的重要意義

1.順時應勢，探索基層民主新的發展機制

郭家沱街道黨務村務公開質詢制度的實踐活動是在十八大召開以后，街道領導班子積極認真地學習貫徹十八大精神，結合轄區農村實際，緊扣十八大提出的“為民務實清廉”要求，積極構建以農村為平臺的基層民主發展新路徑，探索推行以“報告+質詢+測評+處理”為主模式的農村黨務村務公開質詢制度，探索出一條新的農村基層民主發展機制。

郭家沱街道黨務村務公開質詢制度的試點運行，有力地解決了困擾基層社會管理的“四大難題”，打造出一個基層群眾參政議政、村級干部勤政廉政的“互動平臺”，促進基層干部工作作風轉變，推進農村黨風廉政建設和基層民主政治建設，真正實現農村基層一切權力在陽光下運行。

2.扎實開展，真正實現群眾自治

郭家沱街道黨務村務公開質詢制度試點活動取得成功不僅得益于各環節工作的扎實開展，也體現了以群眾參與為核心的工作理念才能真正實現基層群眾自治。（1）以群眾意見為出發點，深謀劃，制定好方案。首先，采取走訪、座談、問卷等形式，廣泛收集干部群眾意見建議，全面梳理匯總后，制定街道質詢制度實施方案；其次，選好試點，先期組織質詢會，在意見充分表達、情緒完全釋放的基礎上總結質詢經驗。同時，搞好宣傳造氛圍，確保廣大干部群眾積極參與。（2）以群眾關心的問題為內容，細實施，做好制度設計。郭家沱將群眾關心的村級干部作風納入到方案所列的質詢對象，同時，方案以羅列方式將農村社會群眾關心的熱點、焦點和難點問題一一囊括，充分體現了民意。（3）以民意為參考對象，重運用，凸顯結果實。詢會結束后，參會人員將對村支“兩委”班子及班子成員進行現場滿意度民主測評，測評結果將作為村級班子和村干部年度綜合考評的重要依據，將與年度班子及干部績效獎勵掛鉤，同時，對所反映的問題進行跟蹤監督。深刻的反映了民意在公開質詢制度中的重要性。

3.黨政主動改進，釋放基層民主活力

在新時代背景下，黨政機關能否轉變自身態度，改變作風，以積極的主動的形式參與到基層社會管理過程中就顯得尤為重要。郭家沱街道積極與上級部門對接，廣泛深入基層走訪調研，大壩村村支兩委在十八大報告精神的指導下，主動地改進工作方式，大膽創新舉措，傾聽民聲、釋放民意，敢于將自己置于群眾的監督下，亮了村級干部的“箱底”，真正的體現了自己只是人民的公仆而不是社會的主宰者。通過黨政自身的主動改進，釋放了基層民主的活力，使得更多的群眾參與到基層社會的管理過程中來。當然，這也離不開上級領導干部的大力支持，包括區紀委在內的區級部門領導對郭家沱黨務村務公開質詢制度實踐給予了更高的評價和支持。

三、未來推進我國農村基層民主建設的相關思考

（一）積極穩妥的推進黨務村務公開質詢，拓展公開質詢內涵

黨務村務公開是事關村級組織建設、黨群關系和諧、村民自治實現程度的重要影響因素，是農村民主治理建設的重要議題。在當前積極推進農村現代化建設的過程中，我們務必要積極穩妥的推進黨務村務公開質詢，進一步豐富和拓展公開質詢的內涵。一方面，村級“兩委”領導干部必須“強化公民參與意識，尊重農民群眾的主體性”[4]，改變傳統的管制理念，改變作風，樹立起“為民務實清廉”的現代領導干部政治品質，為推進黨務村務公開質詢提供思想保障。同時，積極主動地改進工作方式，傾聽民意，強化“公開+質詢”在農村基層民主建設過程中的效力，大膽地推進工作方式和工作機制的創新，為黨務村務公開質詢注入新的活力。還必須注重結合實際，以更加務實的態度、更加扎實的舉措，狠抓公開質詢的落實，從而穩妥地推進黨務村務公開質詢。另一方面，進一步細化黨務村務公開內容，豐富和拓展公開質詢的內涵。對農村黨務村務事項進行科學細化，明晰各項事務的公開標準，拓展公開質詢的本質內涵。探索推行以“社務問詢、村務質詢、街道答詢”為主要內容的“三詢制度”，構建起現代農村事務公開質詢的“三位一體”新格局，從而實現全方位、全系統化的農村社會民主治理新發展。

（二）強化公開質詢制度建設，推動基層民主運行機制的長效發展

“民主政治建設是一個長期的、循序漸進的過程。”[5]在推進基層民主建設的過程中，如何實現民主形式及其實施機制的常態化、長效化，尤顯迫切和重要。這就要求我們：一方面，強化農村黨務村務公開質詢制度建設，從根本上保證基層民主建設的核心果實。各級地方政府必須注重對農村特色民主治理模式的吸納、整合，在此基礎上實現從政策層面到法律層面的過渡，增強法律化的公開質詢制度在農村民主建設過程中的穩定性、可持久性。進一步清除阻礙公開質詢制度發展和民主建設的陳舊制度規范和不合理的障礙要求。積極跟進各項配套政策制度，完善農村基層民主建設的制度體系，為農村民主建設提供根本保障。另一方面，注重構建黨務村務公開質詢環節之間相互協作與銜接的運行機制，推動基層民主運行機制的長效發展。堅持以長效發展為導向，注重發揮“報告+質詢+測評+處理”等系統運作機制的作用，加強各個環節之間的相互協作與銜接，形成科學合理，環環相扣、相互關聯的運行機制。進一步完善和細化各個運作環節的內容和要求，建立黨務村務公開質詢的長效化機制，并進行長期的堅持和運用，進而推進農村基層民主建設的長效發展。

（三）加強農村社會治理現代化建設，實現農村基層民主發展

農村社會治理的現代化直接關系到我國基層民主能否成功實現，而治理的現代化必然要求農村治理體系的現代化和治理能力的現代化。因此，在推進我國農村社會治理現代化的過程中，一方面，以黨務村務公開質詢制度為紐帶，重新建構農村民主治理新格局。以村民參與為核心，通過村委會“去行政化”，發揮村委會在群眾自治中的功能作用，加強村民代表大會對村委會工作的監督和質詢，實現實質意義上的村民自治。理順政府在村民自治中的地位關系，發揮其指導性作用，構建起政府與基層自治相互銜接的農村社會治理機制。另一方面，提高農村社會治理的效能，推進治理能力的現代化建設。以“善治”理念為指導，充分發揮政府、市場、社會組織在農村社會治理中的合力作用，創新治理方式，提高治理的科學化水平。進一步推進智慧農村的快速發展，加強農村社會信息化建設，為實現農村基層民主提供保障。

在未來以推進黨務村務公開質詢為載體的農村基層民主建設過程中，還必須堅持以公開和質詢為核心，以民意為準則，努力提升村民民主參與意識和參與效能，充分釋放基層民主的旺盛活力，推進農村村民自主管理村級事務，實現村民自治發展，破解困擾基層民主發展的各項難題，推進農村基層民主建設。

參考文獻：

[1]潘澤泉.社區：改造和重構社會的想象和劇場——對中國社區建設理論與實踐的反思[J].天津社會科學.2007（4）.

[2][3]郭家沱街道探索開展農村黨務村務公開質詢試點工作[EB/OL].http：//www.12371.gov.cn/html/zgpd/jbzg/2012/12/19/143703227785.html.

[4]遲樹功.積極有效推進我國村級黨務村務公開[J].中國黨政干部論壇.2012（1）.

[5]張福桂.推進農村基層民主建設的幾點思考——以江西省九江縣農村“兩重兩輪”票決制為例[J].學術探討.2011（5）.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：宋英俊