深化改革之路仍然漫長

文/任建明，北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任，博士生導師

吳國斌，北京航空航天大學公共管理學院博士后，從事廉政建設研究

深化改革之路仍然漫長

文/任建明，北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任，博士生導師

吳國斌，北京航空航天大學公共管理學院博士后，從事廉政建設研究

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從目前的情況看，紀檢機構體制的最新改革有很大進展，方向是正確的，但顯然沒有達到理想狀態,還有較遠的改革路程要走。

面對紀檢機構體制改革的成果和反腐工作取得的成績，我們應該高興。但面對反腐倡廉工作的艱巨任務和反腐廉政建設的嚴峻形勢，面對全體黨員和全國人民對反腐倡廉工作更高的期待和更熱切的期盼，反腐廉政建設絕不能沾沾自喜、裹足不前。紀檢機構體制改革是一項系統工程，既要有“不改革只有死路一條”的高度危機感，也要看到改革不到位、不徹底造成的后遺癥，還要預計到改革過程中可能遇到的各種阻力、困難和挑戰。從目前的情況看，紀檢機構體制的最新改革有很大進展，方向是正確的，但顯然沒有達到理想狀態,還有較遠的改革路程要走。

縱觀世界各國反腐機構及其運轉的體制、機制，就亞洲來看，比較理想的樣板當屬新加坡貪污調查局和中國香港廉政公署。新加坡和中國香港的反腐效果、廉潔程度舉世公認。這與新加坡和中國香港反腐機構的科學設置和良性運轉密不可分。科學、高效的反腐機構具有四大特征：獨立（性）、權威（性）、廉潔（性）、專業（性）。獨立，即反腐機構在整個公權力架構中有獨立的設置，有獨立的執行權、人事任免權、經費預算等，有獨立的運作體制、機制，最為關鍵的是在執行反腐敗授權方面不受任何其他機構和人員的掣肘與影響。權威，意味著反腐敗機構具有應有的地位和威望。反腐機構的權威性主要體現在反腐敗執行上的堅定不移和不容變通上。權威性與獨立性密切相關，但不限于獨立性。對反腐敗機構的授權是否充分也決定著其權威性。廉潔，是反腐機構最基本的價值取向和行為守則，最高的廉潔度即廉政公署所堅守的“白過白色”。廉潔是反腐敗機構能否肩負起反腐敗使命的重要保障。專業，是反腐機構發揮職能和作用的前提，是反腐機構工作人員在履行職責中體現出的職業化和專業化。

對比分析目前大陸紀檢機構及其體制的現狀，會發現與理想的狀態還有很大的距離，還需要走很長的改革之路，而不能對十八大之后的改革估計過滿。在獨立性方面，香港廉政公署擁有獨立的人事權和財政權，更為重要的是，廉政公署的獨立性受《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第57條保障，也體現在廉政專員須直接向行政長官負責。就政府體制而言，廉政公署在執行職務上是一獨立機構。大陸紀檢機構人事權、財權還沒有完全獨立，人事權大量地掌握在同級黨委特別是黨委書記手中，經費預算權主要掌握在同級政府手中，這就使得紀檢機構的運轉特別是辦案容易受到黨委、政府的影響。紀委辦案中出現的打招呼、搞關系甚至通風報信、縱容包庇等現象，雖然比較復雜，但確實也是獨立性不足的表現。

在權威性方面，香港廉政公署的設置和運轉既有《基本法》的保障，也有行政長官和其他政府機構的支持，授權充分，尤其是擁有秘密調查權，能夠獨立制定政策、執行職務，在民眾中極具影響力。大陸的紀檢機構授權還不充分，也沒有一部全國性的類似《基本法》的法律規定、保障紀檢機構在國家政治生活中的地位。在查辦案件的手段上主要還依賴于“雙規”這一公開調查方法。正反兩方面實踐表明，公開調查并非有效的方式。之所以如此，主要還是因為對內地紀檢監察機構授權不充分、權威性不足。

在廉潔性方面，香港廉政公署要求廉署人員絕對依法辦事，不以權位謀私。廉署設有完備的監察與制衡機制，防止權力被濫用，除建立廉政公署事宜投訴委員會專責監察所有涉及廉署人員的非刑事投訴調查工作外，還組成獨立的貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會和社區關系市民咨詢委員會四個咨詢委員會，專責審查廉政公署的工作，使廉政公署受到內外部嚴格的監督，保持高度廉潔的形象。大陸的紀檢機構內部管控機制還不夠完善，紀檢監察干部監督室剛剛設立，對紀檢監察干部的內部監督工作還處于探索階段。相比于內部監督，外部監督更為關鍵。可是，紀檢機構受到的外部監督還十分有限，甚至是十分缺乏。內外部監督的缺乏均是導致紀檢機構也出現腐敗案例的主因，這極大地破壞了紀檢機構在公眾中的廉潔形象。

在專業性方面，香港廉政公署的整個工作體現出高度職業化的特點。廉署在職總人數約1300余人，其中包括廉政專員在內的行政序列人員僅有15人，其余絕大部分人員都是專業職系人員。廉署人員嚴格遵守不偏不倚、大公無私執行職務，根據實際需要嚴守保密原則，言行抑制而有禮，在個人及專業修養上力求至善等原則。在人員招聘和履行職責的過程中，廉署也注重專業技能的考察和運用。大陸紀檢機構在人員專業性和職業化方面還存在較大的差距。這既體現在行政化色彩過濃上，也體現在專業化技能的不足上。中央紀委監察部下設27個職能部門，設有中國監察雜志社等10多家直屬單位，派駐紀檢監察機構53個，總人數1100多人。在這1100多人中，相當比例的人員屬于行政序列人員。大致估算一下，僅處級以上領導干部就超過總人數的一半。盡管在機關內部也設有非領導職務序列，但其實質上也屬于行政干部。其結果，真正的職業或專業人員甚少。人員招聘中的專業化和到崗后的專業培訓也都亟待改進和加強。

以上分析表明，我國的紀檢機構體制改革還存在很大差距，還面臨不少難題。這些難題既有體制機制上的，也有機構設置上的；既有系統內部原生的，也有系統外部滲透的；既有人員素質上的，也有價值觀念上的。整體而言，紀檢機構體制改革既要與全面深化改革特別是政治體制改革的頂層設計相配套、相協調，又要結合紀檢系統的特點、特色有所創新、有所突破。

當前，建議突出做好以下工作：

首先，出臺具體辦法，落實十八屆三中全會精神。十八屆三中全會通過的決定中關于紀檢機構、體制、制度的論述非常豐富。中央紀委監察部已經采取一些辦法和措施落實，在很多方面還需要進一步細化。例如，新的雙重領導體制中，上級紀委提名下級紀委書記、副書記的人選問題時，上級紀委同組織部門在考察中央直管干部、省管干部、市管干部等干部時要充分考慮各種因素，特別要考慮產生紀委的黨代會、與紀委同時產生的同級黨委這兩個關鍵因素。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，上級紀委要在發現、查實線索后迅速行動，采取合法合規的措施控制嫌疑人，待問題審查清楚后再通報給同級黨委和相關人員，避免走漏風聲、相互串案，也盡量減少腐敗造成的損失。

其次，強化對監督者的監督，確保紀檢機構的廉潔。信任不能代替監督。紀檢機構內部出現的腐敗案件說明加強對監督者的監督的必要性和緊迫性。在強化監督的過程中，既要加強外部監督，也要加強內部監督。要進一步發揮紀檢監察干部監督室的作用，主動受理有關紀檢監察干部違紀違法問題的舉報，做好舉報信息研判和分析，及時反饋問題線索審核情況。除涉密信息外，整個過程要透明、公開，樹立紀檢機構的公信力和權威。可借鑒香港廉政公署的做法，引入類似咨詢委員會的特邀監督員、社會監督員等外部力量，參與案件調查工作。外部監督方面，要自覺接受黨組織，黨代表、人大代表、政協委員、普通群眾和新聞媒體的監督。要通過一定的形式向人大代表、政協委員和社會公眾通報工作情況和案件查處情況，確保紀檢機構的權力在各方力量的監督下陽光、透明地運行。

第三，深化探索，總結經驗。

與其他眾多改革一樣，紀檢機構體制改革也需要不斷探索，開展試點，然后提煉經驗，總結推廣。當前紀檢機構體制改革在層級層面可做以下探索：省級層面，省級紀委可以實行分片派駐，派駐機構人員的工資待遇和后勤保障由省級紀委掌握，待時機成熟后可將派駐機構直接整合到省級紀檢監察機構中；市級層面，類似于司法機構，市級紀檢監察機構可以試行省以下垂直領導；縣區級層面，可將鄉鎮紀檢機構和派駐機構統統整合起來。另外，還可試點紀檢監察機構與其他反貪機構整合的可能模式。

總之，紀檢機構體制改革仍須在“常”“長”上下工夫。只有在正確思想的指導下，在科學戰略的引領下，在全黨特別是紀檢監察系統工作人員的共同努力下，紀檢機構體制改革才能不斷實現新的突破，紀檢機構才能正確履行黨章賦予的神圣職責，將黨風廉政建設進一步地引向深入。