政府質量評價與社會信任：基于一項全國樣本的實證研究

苗紅娜

政府質量評價與社會信任：基于一項全國樣本的實證研究

苗紅娜

社會信任是社會資本的重要內容，它不僅是文化沉淀的結果，更受制于當下的政府行為和質量。根據2011年進行的一項全國調查數據分析，政府質量評價對社會信任水平具有顯著的影響；民主制度評價、行政效能評價、法治水平評價以及腐敗控制評價等政府質量評價的分指標都顯著影響著社會信任水平；腐敗控制評價對社會信任水平的影響具有穩健性。上述發現表明，提高政府質量可以在一定程度上提升人際信任并進而提升整個社會的信任水平。

政府質量評價 社會信任 實證研究

2013年中國社科院發布《2012-2013社會心態藍皮書》，對北京、上海、廣州、鄭州、武漢、重慶、西安等七市市民的社會信任調查顯示，中國社會總體信任水平進一步下降，表現為人際間的不信任和群體間的不信任進一步加深[1]中國社會科學研究院：《2012-2013社會心態藍皮書》，〔北京〕社會科學文獻出版社2013年版。。經濟快速發展與社會信任度的明顯滑落顯示了重構社會信任的緊迫性。中共十八大強調“注重上行下效的示范教育，各級領導干部始終堅持身正為范、言傳身教，以上帶下”，民間諺語也有“村看村，戶看戶，群眾看干部”一說，都體現了政府及其工作人員在社會道德方面的示范作用。然而，對于政府質量與社會信任的內在關系國內學術界缺少深入的實證研究?；谏鲜隹紤]，本文利用2011年一項全國范圍的大樣本數據，從民主制度、行政效能、法治水平以及腐敗控制4個維度，實證考察政府質量評價對社會信任的影響。

一、文獻回顧：關于社會信任與政府質量的研究

社會信任作為社會資本理論的核心概念，其研究始于20世紀20年代，最早是社區精神及其建構的文化路徑。在社會信任的研究中，政府與社會信任的關系受到廣泛關注。帕特南對意大利南北部民主制度績效的研究首先從學術的角度提出了社會信任與政府績效的共生關系，認為與南部相比，意大利北部高度的信任文化產生了較高水平的政治信任和良好的民主治理績效，但社會信任從何而來？帕特南將其歸于歷史制度文化傳統以及政府的良治[1]〔美〕羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》，〔南昌〕江西人民出版社2001年版。。然而，政府質量與社會信任的因果機制有待論證。

政府質量是評價政府工作的重要方面，但政府質量的多維性增加了概念操作化的難度。世界銀行研究中心的考夫曼（Daniel Kaufmann）將政府質量定義為“國家行使權威的傳統制度，包括政府選擇、監管和更替的過程；有效制定和執行政策的能力以及公民對國家控制經濟社會事務制度的尊重?！盵2]Kaufmann,D.,K.Aart and Z.Pablo,1999,“Governance Matters”,World Bank Policy Research Working Paper No. 2196.羅斯坦在此基礎上提出，政府質量應當是一個程序而非實質概念，包括公平行使公共權力，即公平對待享有平等權利的公民；在此公正原則包括了法治以及行政效率[3]博·羅斯坦：《政府質量：執政能力與腐敗、社會信任和不平等》，蔣小虎譯，〔北京〕新華出版社2012年，第8-38頁。；并指出政府質量限于公共政策執行時的公正性，與民主質量沒有必然的聯系[4]Bo Rothstein,Understanding the Quality of Government in China:The Cadre Administration Hypothesis,QoG Working Paper Series,2012:17,December 2012.。范博宏（Joseph P.H.Fan）等人將政府質量界定為“政府（官員）使其服務對象受益的程度，以及政府是否以合法并被社會接受的方式制定及執行決策”[5]Fan J.P.H.,J.Wei,K.C.J.,Xu,X.Corporate Finance and Governance in Emerging Markets:A Selective Review and an Agenda for Future Research.Journal of Corporate Finance,April 2011,Volume 17,Issue 2,pp207-214.。有人闡述，關于政府質量的涵蓋性定義，認為政府質量研究始于1980年代西方行政改革中的政府全面質量管理，涉及政府的價值取向，如差異化的合法性標準、民主化程度和公平體系，也關乎政府的公共管理模式，包括公共服務產品的供給、政府人力資源管理體系以及政府管理創新等，政府質量是政府的效率、效益和效果的綜合表現[6]閔學勤：《政府質量評估的微觀模型建構——基于全球58個國家數據的實證分析》，〔北京〕《社會科學研究》2013年第2期。。

那么，政府質量是否是影響社會信任的重要原因？羅斯坦(Rothstein)和埃克(Eek)指出，好的政府有利于增進居民間的信任，而腐敗和掠奪型的政府將破壞和阻礙社會信任等社會資本的生成[7]B.Rothstein&D.Eek,2009,“Political Corruption and Social Trust:An Experimental Approach”,Rationality and Society,Vol.21,pp.81-112.。特奧雷爾（J.Teorell）利用政府公正性指數、行政效率、腐敗控制、法治水平作為衡量政府質量的指標體系對52個國家進行實證研究，顯示隨著政府質量的提高，居民對警察、公務員以及其他人的信任都會提升[8]J.Teorell,The Impact of Quality of Government as Impartiality:Theory and Evidence,The Quality of Government Institute,University of Gothenburg,QoG Working Paper Series,2009.。經濟學家菲利普·阿格因(Philippe Aghion)等人通過對不信任與政府管制關系的研究，指出人際不信任增強了政府控制經濟的需求，同時，政府管制又產生了不信任。這是由于政府管制水平影響到家庭對社會資本的投資，即政府管制影響了家庭對寬容、尊重等理念的教育，而這些正是形成信任等社會資本的根源[9]Philippe Aghion,Yann Algan,Pierre Cahuc and Andrei Shleifer,“Regulation and Distrust”,Nov27,2008.http:// dev3.cepr.org/meets/wkcn/2/2393/papers/Algan.pdf.。

在對何種社會條件和社會政治制度可以增強社會信任的研究中，韓國學者Jong-Sung You對世界價值觀調查數據進行了分析，認為政治清廉、收入公平和成熟的民主與信任正相關；腐敗和不公平對規范的可信度具有負面影響，進而削弱了社會信任，其中影響社會信任的重要制度特征是公正性（Fairness)，包括公正的程序規則（民主）、公正的行政規則（腐敗控制）以及公正的收入分配[1]Jong-Sung You,Corruption and Inequality as Correlates of Social Trust:Fairness Matters More Than Similarity,The Hauser Center for Nonprofit Organizations and The John F.Kennedy School of Government in Harvard University,Working Paper No.29,November 2005.。尤斯拉納(Eric M.Uslaner)也將信任與公正性相連，認為不平等削弱了信任，而不信任又增加了腐敗[2]Uslaner,Eric M.2004.“Trust and Corruption.”In Corruption and the New Institutional Economics.Eds.Johann Graf Lambsdorff,Markus Taube,and Matthias Schramm.London:Routledge.。米切爾·色利遜（Mitchell A.Seligson）通過對四個拉美國家個人層面的調查分析，提出腐敗不僅侵蝕了人們對政治系統的信任，而且削弱了社會信任[3]Seligson,Mitchell A.2002.“The Impact of Corruption on Regime Legitimacy:A Comparative Study of Four Latin American Countries.”The Journal of Politics 64(2):408-433.；利瓦伊(Margaret Levi)認為國家促進人際信任的能力包括監控法律、制裁違法者以及提供有關信任對象的信息和擔保信任風險的能力[4]Levi,Margaret.1998.“A State of Trust.”in Valerie Braithwaite and Margaret Levi eds.,Trust and Governance.New York:Russell Sage Foundation.。世界銀行史蒂芬·奈克(Stephen Knack)和菲利普·基弗(Philip Keefer)對29個國家的社會資本進行的實證研究提出，政府行政權力的限制和司法獨立程度與國民的信任高度正相關，對政府的權力限制上升1個點，信任度將上升1.5個百分點；司法獨立程度上升1個點，信任度將上升8個百分點[5]Knack,Stephen and Philip Keefer.1997.Does Social Capital Have an Economic Payoff?A Cross-country Investigation.Quarterly Journal of Economics 112(4):1251-1288.。如果司法嚴重受行政權力的干預，會導致司法不公和司法低效率，從而影響人們的契約行為，導致合同的違約率上升[6]張維迎、柯榮柱：《信任及其解釋——來自中國的跨省調查分析》，〔北京〕《經濟研究》2002年第10期。，并進而影響到社會信任?？梢姡贫鹊墓院透瘮】刂婆c社會信任的相關性已得到了學界的承認，但這種關系是否穩固、政府質量的其他維度對于社會信任的關系也沒有得到驗證。

在與政府質量研究密切相關的政治文化研究中，政治信任與社會信任之間的正相關關系得到學界的強調[7]Rotter,J.B.1971.Generalized expectancies for interpersonal trust.American Psychologist,26,443-452.Luhmann,N.1979.Trust and Power.New York:John Wiley&Sons.Gambetta,D.(Ed.).1988.Trust:Making and Breaking Cooperative Relations.Oxford:Blackwell.Pharr,S.J.,&Putnam,R.D.(Eds.).2000.Disaffected democracies?What’s troubling the trilateral countries.Princeton:Princeton University Press.。但對于這兩者關系是因果性的或只是相關性的以及因果關系的方向存在不同的認識。帕特南認為來自志愿社區的社會信任可以強化政治信任，但其他學者的經驗研究則表明，如果二者存在著因果機制，則更有可能是政治信任影響社會信任[8]Bo Rothstein&Daniel Eek.2004.The causal mechanism between Trust in Authorities and Trust in Others:An Experimental Approach..Unpublished manuscript.。

具體到中國來說，如何在市場經濟發展的同時提升社會信任水平是當前學界和政界共同關注的問題。已有的研究強調年齡、收入、職業、生活滿意度等人口學因素對社會信任的影響，政府質量也受到零星的關注。張維迎對中國的跨省調查顯示，良好的信任并非僅僅只是一種文化遺產，它和社會制度以及技術發展水平相關。在所有的制度中，穩定而明晰的產權是促使信任形成的基礎，對政府行為的規范和限制是改觀低信任現象的重要措施[9]張維迎、柯榮柱：《信任及其解釋——來自中國的跨省調查分析》，〔北京〕《經濟研究》2002年第10期。。張嘉哲(Eric C.C.Chang)和朱云漢的研究表明，腐敗會降低居民對政府的信任水平[10]Chang E.C.C.and Y.Chu,2006,“Corruption and Trust:Exceptionalism in Asian Democracies?”,Journal of Politics,Vol.68,pp.259-271.，并影響社會信任。南京大學朱虹等人的實證研究強調，政府信任是重建社會信任的關鍵[1]朱虹：《轉型時期社會信任的狀況與特征——一項實證研究》，〔貴陽〕《貴州社會科學》2011年第10期。。

既有的研究已提出政府質量與社會信任之間存在著緊密的相關的，但這種關系的內在因果機制有待進一步考究。基于上述考慮，本文試圖利用一項覆蓋中國的微觀調查數據，系統分析政府質量評價對社會信任的影響機制。

Step 3 Build the mapping form ujto pj,and complete the establishment of the DWWIKPof the manipulator.

二、研究設計：數據來源與變量測量

（一）數據來源

本文采用的居民微觀調查數據來自2011年《中國大陸社會價值基本調查》的一手數據[2]本項調查是在南京大學政府管理學院肖唐鏢教授的主持下完成，筆者作為南京大學公共事務與地方治理研究中心“中國政治文化與政治行為研究”課題組成員，被授權使用這項調查數據，特此致謝。，調查采用入戶結構問卷調查方法，根據隨機抽樣方法，在全國25個省（自治區，直轄市）抽取家庭戶，然后在每個被選中的家庭戶中按照Kish表的規則隨機選取1位18歲以上的居民作為被訪問者。

（二）變量測量

1.社會信任

本文用“您認為，大部分人是可以信任的，還是與人交往小心為妙”這一問題作為衡量社會信任的指標，這一問項是世界價值觀調查以及亞洲價值觀調查等大型調查測量人際信任時所使用的題目。由于中國人際信任存在著差序格局，用某一題項來衡量總體的社會信任度似乎有失偏頗。因此，本部分也根據差序信任理論，將對親戚之外的人（包括單位同事/同宗同族的人、鄰居/同村人以及其他有來往的人）的信任均值作為社會信任水平的衡量。三種測量方法的結果如表1。

表1 不同測量問項的結果

調查顯示，對于不同的問題，結果存在很大的差異。對于“大多數人是可以信任的，還是與人交流小心為妙”，50.8%的人選擇“大多數人是可以信任的”，但對“一般來說，大部分人都是可以信任

的”這一問題的回答，8成以上的人選擇“同意”，比前個問題多出三成。按百分制重新計算對親戚之外的其他人的信任水平，得分為71.2，也與其他兩個問項的值存在較大的差異。由于“大多數人是可以信任的，還是與人交往小心為妙”的測量結果與其他學者對中國社會信任水平的測量較為接近[3]《社會心態藍皮書》指出，中國當前的社會信任水平不足60分。中國社會科學研究院：《2012-2013社會心態藍皮書》，〔北京〕社會科學文獻出版社2013年版。，且為了更好地與國際研究相比較，本研究暫利用這一問項作為社會信任的衡量指標，但關于何問題更能準確測量中國社會的信任水平仍有待進一步研究。

2.政府質量

這些機構和學者利用專家評估、公眾調查以及經濟發展等客觀統計指標構建了主客觀相結合的指標體系。本文借鑒和綜合了這些分類指標體系，利用民眾對政府質量的感知水平來測度政府質量水平。具體來說，本文選擇的政府質量評價指標有：1）民主制度評價，包括對民主制度的評價和信任；2）政府行政評價，包括政府公共服務績效、行政公平、行政公開和政府信任；3）法治水平評價，包括司法機關能力、立法機關能力、對警察和法院的信任以及治安狀況評價；和4）腐敗控制，包括官員守法情況、官員貪腐情況、政府動機以及對官員的信任。采用主成分分析法為每個指標賦予相應的系數，并根據因子負載系數加權生成一級指標，如表2。

表2 政府質量評價指標體系及因子負載

3.控制變量

（1）儒家文化變量。信任在文化人類學中是一種歷史遺產，因此，儒家文化對社會信任的影響在世界價值觀調查中被提出。本文從權威主義、和為貴、集體主義和家庭本位四個維度考察儒家文化變量[1]各維度的測量問項分別為：權威主義：即使父母的要求不合理，子女也應該照著去做；作為學生，不應該質疑老師的權威；和為貴：如果自己與周圍的人意見不合，不應該堅持己見；為了集體的和和諧，我們應該避免和其他成員發生公開沖突；集體主義：為了集體的利益，個人的利益都可以犧牲；家庭本位：為了家庭的利益，應該把個人的利益擺在其次。。

（2）社交網絡和社團參與。以普特南為代表的社會學者認為，“人們之間普遍的信任來自志愿性社團內部個體之間的互動，是這些社團推動了人們之間的合作并促使信任的形成?！盵2]Putnam,R.,1993.Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy,Princeton University,Princeton；福山：《信任：社會道德和繁榮的創造》，〔呼和浩特〕遠方出版社1998年版；Colman,J.,1988,Social Capital in the Creation of Human Capital,American Journal of Sociology,XCIV,95-100；詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎》，〔北京〕社會科學文獻出版社1999年版。經濟學的研究指出，重復博弈對于信任的產生具有重要的影響，因此發達的社團組織和中介組織在某種程度上提高了采取機會主義行為的成本，使一次性博弈變成重復博弈，從而有助于信任的建立[3]張維迎、柯榮柱，《信任及其解釋——來自中國的跨省調查分析》，〔北京〕《經濟研究》2002年第10期。。因此，本文將社團成員、社交網絡和社會支持資源納入控制變量之中。

（3）人口學變量：學界既有的研究提出了社會信任與個體的個人和家庭特征以及宏觀環境變量的關系，如個人的年齡、婚姻狀況、收入、宗教信仰、職業狀況、生活滿意度等影響著其對其他人的信任[4]李濤、黃純純、何興強、周開國：《什么影響了居民的社會信任水平？——來自廣東省的經驗數據》，〔北京〕《經濟研究》2008年第1期；胡榮：《社會資本與中國農村居民的地域性自主參與——影響村民在村級選舉中參與的各因素分析》，〔北京〕《社會學研究》2006年第2期。。因此，我們構造了相應的人口學控制變量。

表3 政府質量指數及各變量描述性統計

4.數據描述

表3匯報了主要變量及其描述性統計結果。結果顯示，受訪者的社會信任平均賦值是0.54，略傾向于“大部分人是可以相信的”，對于除親戚之外的其他人的信任均值是4.33，介于“有點可信”和“相當可信”之間。同時，分項政府質量得分均值，包括民主感知、政府行政評價、法治水平和腐敗控制，分別是12.33、22.11、13.69和12.71，標準差分別是1.65、2.68、1.97和1.91，說明不同受訪者對政府質量各分項指標的感知存在著顯著的差異，對民主感知的差異最大，政府行政評價差異最小。

在本次調查中，被訪問者中男性占53%，城市戶口者占31%，漢族占89%，中共黨員占15%、社團成員占10%，有宗教信仰者占13%，婚姻狀況是已婚或同居者占82%，家庭中有成員下崗的占14%，受教育程度的均值為2.86，介于中學綴學和中學畢業之間；被訪問者的平均年齡是45.29歲，家庭收支狀況均值是2.08，處于收支相當水平，自評社會地位的平均賦值5.37，居于中間水平，生活幸福度平均賦值2.14，傾向于“比較幸?！薄?/p>

三、實證結果與分析

利用SPSS21.0軟件，以“大多數人是可以信任的，還是與人交往小心為妙”為解釋變量，其中“大多數人是可以信任的”賦值為1，“與人交往小心為妙”賦值為0，進行二元logistical回歸分析。結果見表4。

表4 大多數人是可以信任的？還是與人交往小心為妙？的二元logistic回歸（小心為妙=0；可以信任=1）

結果顯示，民主制度評價、政府行政評價、法治水平和腐敗控制的回歸系數顯著為正，說明改善政府質量評價的四個維度都能夠顯著提升社會信任水平。正如有學者所總結的，提高政府質量可以提升社會信任度。理論上可能的渠道包括：首先，腐敗控制能夠使人產生公正感，從而增加社會信任；第二，民主制度包括言論自由和結社自由、對全國人大的信任以及公開公正的選舉可以增強人們的制度信任和程序公正感，從而增加社會信任；第三，法治水平的提升可以相應提高居民的制度信任水平，有利于增強未來的可預期性，從而增強社會信任；第四，政府公共服務績效的提升、行政公開公平以及對政府政策的回應性和可信性為社會信任提供了示范作用。

在相互控制之后，腐敗控制對社會信任的影響仍非常顯著。這可能由于腐敗控制更能影響公眾對制度公平的信任水平，而“能夠保障經濟公平的制度對低收入國家的居民幸福感和社會信任的影響比政治制度更重要”[1]Bj?rnskov，C.,A.Dreher and J.A.V.Fischer,2010,“Formal Institutions and Subjective Well-being:Revisiting the Cross-country Evidence”,European Journal of Political Economy，Vo.26，pp.419-430.。

其他控制變量的統計結果與已有研究的發現是一致的：非農戶口受訪者比農業戶口的受訪者表現出更強的信任感，隨著年齡的增加越有可能信任其他人，受教育程度越高也越具有社會信任感，黨員比非黨員受訪者表現出更強的信任感，社會地位的提升也有助于增強社會信任感，幸福感的增強對社會信任也具有明顯的增強作用，這與幸福經濟學所提出的社會信任與居民幸福感間的正向相關關系一致。即那些“幸福感更高的居民，不僅更熱衷頻繁的參與政治和公共事務，而且還具有更高的社會信任水平，能夠幫助創造更多的社會資本。”[1]Guven,C.,2011,“Are Happier People Better Citizens?”Kyklos,Vol.64,pp.178-192.

儒家傳統價值對社會信任度的影響并不顯著，這與唐文方的研究結果相同，即“儒教并不是中國人際信任的基礎”[2]唐文方：《中國民意與公民社會》，〔廣州〕中山大學出版社2008年版，第105頁。。從這個角度來說，當把政府質量評價因素納入考慮之后上，社會信任的文化解釋受到了挑戰。而是否為社團成員對社會信任的影響也沒有統計顯著性，這可能由于受訪者在社團成員問項上缺失值過多有關，這一因素的影響仍有待進一步考證。社會輿論壓力與社會信任間表現為統計的正向關系，可以認為社會輿論發揮著和法治類似的效果，強大的社會輿論易形成對個體不可信行為的輿論壓力，從而促進人際交往中的可信行為，并進而促進社會信任。

四、研究結論與政策建議

重塑社會信任成為學界和政界關注的熱點話題，而已有的研究更多的是從規范層面對二者關系的分析。本文利用了全國大樣本數據，系統評估了政府質量如何影響社會信任。研究發現：（1）總體而言，提高政府質量能夠顯著增加中國居民的社會信任。（2）政府質量的四個維度，即政府行政評價、法治水平、民主制度評價和腐敗控制都顯著影響著社會信任。在控制其他變量之后，腐敗控制對社會信任有著顯著的影響。其中，對政府行政效能以及行政公平性的評價和感知會使人們認為政府會按其倫理規則行為，因而是公正和值得信賴的，從而愿意推而廣之相信其他人行為的公正性。有學者指出，公民對其他人的信任與透明國際的腐敗控制指數之間的相關系數為0.75[3]Rothstein,B.,&Stolle,D.(2003).Social capital,impartiality,and the welfare state:An institutional approach(pp. 191-210).In M.Hooghe,&S.Dietlind(Eds.),Generating social capital:The role of voluntary associations,institutions and government policy.New York:Palgrave.，因為“在信息不完全的現實世界中，居民主要是依據政府官員的行為來斷定陌生人是否能夠被信任?！盵4]陳剛、李樹：《政府如何能夠讓人幸福——政府質量影響居民幸福感的實證研究》，〔北京〕《管理世界》2012年第8期。法治水平不僅包括公眾對社會法規的信心及遵守情況的感知，對警察和法院的信任，也包括公眾對司法機構能力的感知。提高法治水平對于社會信任的意義在于，人們往往傾向于相信廉潔高效的政府可以公正地處理糾紛、公正執法。這種信任感知可以逐漸擴展到人際關系之間，從而構建起社會信任的政治基礎。

本研究的意義在于，通過實證研究證明，除了通過“核心價值觀”的建構和廣泛的公民教育之外，政府自身的行為和政府質量也成為修復社會信任的考量因素[5]張康之：《行政倫理的觀念與視野》，〔北京〕中國人民大學出版社2008年版，第243頁。。因此，構建和諧社會和提升社會信任，要求各級政府提升自身的質量。其中，最重要的是創建公正清廉的政府。同時，政治民主化也能顯著增加社會信任。另外，政府要更加關注于教育和所有人的“體面勞動”，因為教育提升個人的素質、自信和他信水平；而“體面勞動”提升個人的自評社會地位，也有助于相信他人。

〔責任編輯：錢繼秋〕

苗紅娜，南京大學政府管理學院講師 210023

本文系江蘇省社科基金一般項目“發達地區政府的社會沖突治理研究”（項目編號：13ZZB002）、江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地項目“公共事務與地方治理研究”（0117133046）“中國政治文化與政治行為研究”項目和南京大學“985”三期改革型項目“中國政治選舉研究”（NJU985JD09）的階段性成果。