統籌城鄉社會保障制度的經濟效應分析
——基于江蘇省的研究

陳際華

統籌城鄉社會保障制度的經濟效應分析
——基于江蘇省的研究

陳際華

隨著人口老齡化的深入發展和城鎮化腳步的加快，統籌城鄉社會保障體系顯得尤為緊迫。以江蘇省為例，統籌城鄉社會保障制度所產生的經濟效應主要體現在以下幾個方面：社會保障水平隨經濟的發展和統籌層次的提高而上升；個人福利的增進效應十分明顯；社會保障制度的收入再分配效應得到體現；對勞動力的供給和需求均會產生影響，將降低勞動者在流動過程中的成本，有助于勞動力的合理流動；社會保障支出占財政支出的比重進一步加大；從長期來看，這將影響投資、儲蓄和消費。

城鄉 統籌 社會保障制度 經濟效應

統籌城鄉發展，是我國根據現階段經濟社會發展的特點和突出矛盾而做出的重大決策。隨著人口老齡化的深入發展和城鎮化進程腳步的加快，統籌城鄉社會保障體系的緊迫性顯得尤為突出。十八大報告明確提出要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，最終目標是實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。“十二五”階段，江蘇省將統籌兼顧推進城鄉區域協調發展，加快城鄉發展一體化，加快建立城鄉均等的公共就業服務制度，探索實現農村養老保險與城鎮職工養老保險接軌……加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。統籌城鄉社會保障制度的經濟效應，體現在個人福利、收入再分配、勞動力的供求與流動、財政負擔、儲蓄與投資、消費等各方面。

一、社會保障水平隨經濟的發展和統籌層次的提高而上升

近年來，江蘇省社會保障水平隨著經濟的發展和統籌層次的提高而逐年上升。“十一五”期間，江蘇省城鎮養老、醫療、失業三大保險覆蓋率高于95%，新型農村合作醫療保險參保率高于99%；社會救助體系基本建立；新型農村社會養老保險實現全覆蓋[1]《江蘇省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，2011。。《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》中提到：2012年，江蘇省社會保障體系加快完善，覆蓋面持續擴大，待遇水平穩步提高[1]江蘇省人力資源和社會保障廳：《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www. jshrss.gov.cn/sjybg/。。

以養老保險為例，近五年來（2008-2012年）江蘇省各項養老保險的參保人數、基金收支情況、人均養老金水平等方面都呈現出不斷上升的趨勢。截止2012年底，隨著城鄉社會保障體系統籌力度的加大，以上各項指標都有大幅度的增長。

企業職工基本養老保險參保人數從2008年的1641.36萬人增加到2012年的2308.1萬人；機關事業單位養老保險參保人數從2008年的110.29萬人增加到2012年的119.5萬人；新型農村社會養老保險參保人數從2008年的361.64萬人增加到2011年的1557.4萬人。詳見圖1。

圖1 2008-2012年江蘇省三項養老保險參保人數（單位：萬人）資料來源：2008-2012年《江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》。2012年新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并統計為城鄉居民社會養老保險。

2008-2012年江蘇省各項養老保險的基金收支情況也呈現出逐年增長的發展趨勢。到2012年，三項養老保險的基金收入分別達到1566.2億元、149.2億元和153.5億元（此項為城鄉居民社會養老保險基金收入）；基金支出分別達到1078.1億元、149.5億元和109.7億元（此項為城鄉居民社會養老保險基金支出）。詳見表1。

表1 2008-2012年江蘇省各項養老保險的基金收支情況

2011年，出臺《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》，全省13個省轄市均已實施城鎮居民社會養老保險制度，實現了城鄉社會養老保險制度全覆蓋[2]江蘇省人力資源和社會保障廳：《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www. jshrss.gov.cn/sjybg/。。

2012年末被征地農民參加城鄉居民社會養

老保險20.1萬人，參加企業職工基本養老保險232.7萬人，享受被征地農民基本生活保障237.3萬人[3]江蘇省人力資源和社會保障廳：《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www. jshrss.gov.cn/sjybg/。。

二、個人福利效應

現代社會保障的理論淵源深厚，它的基礎之一來自于福利經濟學。以英國經濟學家庇古為代表創立的福利經濟學的核心思想是：通過國民收入的提高和國民收入再分配，增加社會的福利[4]郭士征：《社會保障研究》，上海財經大學出版社2005年版，第15頁。。福利經濟學認為，社會發展的目標不是物質財富的增加，而是社會福利的不斷增長，如果所有社會成員的個人福利都增加了，那么社會福利也就增加了[5]姚明霞：《福利經濟學》，〔北京〕經濟日報出版社2005年版，第3頁。。所以，社會福利首先體現為社會成員個人的福利，社會福利的大小取決于影響社會成員個人福利大小的因素。這些因素包括社會保障制度、政府的財政轉移等方面。因此，社會保障制度的健全和完善對社會成員個人福利水平的高低有重要影響。

在江蘇省統籌城鄉社會保障制度的過程中，個人福利的增進效應是十分明顯的。以養老保險為例，養老金替代率是衡量養老金待遇“充足性”的重要指標。根據國際勞工組織于1952年頒布的102號公約，國家要向一個繳費滿30年的中等收入者提供不低于40%的養老金替代率水平[1]〔美〕科林·吉列恩等：《全球養老保障——改革與發展》，〔北京〕中國勞動社會保障出版社2002年版，第42頁。。世界銀行也建議，一個典型的全日制職工要維持其退休后的生活水平需要獲得40%左右的養老金替代率水平。

2009年10月江蘇省開始實施企業職工基本養老保險省級統籌，在實施省級預算管理和統籌調劑基金基礎上，逐步提高省級統籌水平，企業離退休人員月人均養老金逐年增長。根據表2，2012年企業離退休人員月人均養老金已經達到2001年的3.03倍。由于企業職工月平均工資增長幅度較大，例如2012年企業職工月平均工資達到2001年的4.32倍，而且逐年漲幅均高于人均養老金的增長。因此，2001-2012年江蘇省企業離退休人員養老金替代率水平總體呈逐年下降的趨勢，但均高于國際勞工組織規定的40%的養老金替代率水平。

此外，2011年末全省新型農村社會養老保險參保人數1557.4萬人，其中已有812.3萬人領取了每人每月60元的基礎養老金，比上年末增加65.3萬人。隨著城鎮居民社會養老保險制度的實施、推廣和城鄉社會養老保險制度的全覆蓋，更多的人享受到了養老保障。根據2011年出臺《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》，政府對符合領取條件的參保人全額支付城鎮居民社會養老保險基礎養老金；確定基礎養老金標準為每人每月最低60元；參加城鎮居民社會養老保險的人員，年滿60周歲，可按月領取養老金[2]《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》，蘇政發（2011）144號。。個人福利增進效應明顯，這也是社會保障制度的最終發展目標之一。

表2 2001-2012年江蘇省企業離退休人員養老金替代率

三、收入再分配效應

社會保障制度以增加全體社會成員的社會福利為目標，為社會成員在遭遇年老、疾病、失業等社會風險時提供必要的經濟保障，具有典型的收入再分配功能和特征。我國目前采用部分積累的社會保險基金籌集方式，將現收現付制和完全積累制相結合，其中基本養老保險制度實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。因此，隨著社會保障覆蓋面的加大和統籌層次的提高，社會保障制度的收入再分配效應體現得更加明顯。

以養老保險為例，近年來江蘇省統籌城鄉社會養老保險制度力度逐年加大：2009年開始實施企業職工基本養老保險省級統籌；2009年實施開展了新型農村社會養老保險，2011年出臺《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》，全省13個省轄市均已實施城鎮居民社會養老保險制度；2011年解決了被征地農民的養老保險問題，實現了城鄉社會養老保險制度全覆蓋。

江蘇省加大統籌城鄉社會養老保險力度的收入再分配效應，主要體現在以下兩個方面：

1.城鄉居民代際間的收入再分配

這種收入再分配隨著經濟的發展、工資水平的不斷提高、繳費金額和給付金額的不斷增加而呈現出一種延續性狀態。目前我國的企業職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度均實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。其中的社會統籌賬戶具有較強的社會共濟性特征，在社會養老保險的覆蓋面擴大、統籌層次提升的過程中，城鄉居民代際間的收入再分配效應得以突出體現。

2.城鄉居民個人在生命周期內的收入再分配

城鄉居民個人的正常生命周期，分為工作年限和退休年限。為保障退休年限的經濟來源和生活質量，將工作年限的部分收入延遲到退休年限使用，實現城鄉居民個人在生命周期內的收入再分配。統籌城鄉社會保障制度之前，部分城鄉居民游離于社會保障體系之外，只能依靠自身和家庭的力量來維持老年生活，生活質量和水平得不到保障。江蘇省推進統籌城鄉社會養老保險力度之后，特別是新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度的實施和全覆蓋，實現了應保盡保，讓城鄉居民個人在生命周期內的收入再分配有了制度的保障。

此外，統籌城鄉社會保障制度還體現出收入高低不同群體間的收入再分配。以江蘇省的城鎮居民社會養老保險制度為例，雖然個人繳費檔次不同，從100元至1200元分為12個檔次，但是政府對符合領取條件的參保人全額支付的每人每月最低60元的基礎養老金都是均等的。政府部門對高收入群體征收累進稅，再通過政府補貼基礎養老金的方式用之于民，這一過程在一定程度上實現了收入高低不同群體間的收入再分配。

四、勞動力供求及流動效應

統籌城鄉社會保障制度對于勞動力的供求和流動都會產生相應的經濟效應。

1.勞動力供給方面

統籌城鄉社會保障制度，會為勞動者提供更有力更規范的保障，將有效地激發勞動者的工作積極性，促進勞動力的供給。但是，面對社會保險費用的繳納，還要進一步分析由此產生的替代效應和收入效應。繳納社會保險費用，當期工資率下降，則閑暇的機會成本降低，勞動者傾向于選擇用閑暇替代勞動，從而減少勞動力供給，此為替代效應。另一方面，繳納社會保險費用，使得個人收入減少，勞動者傾向于增加工作來彌補收入的損失，此為收入效應。通過分析替代效應和收入效應的強弱關系，可以判斷最終對勞動力供給產生的影響。在工資率下降的情況下，如果替代效應大于收入效應，則總效應體現為減少勞動力供給；如果收入效應大于替代效應，則總效應體現為增加勞動力供給。

2.勞動力需求方面

社會保障制度對勞動力需求的影響，主要體現在社會保險繳費影響雇主對勞動力資源的需求方面。社會保障制度如何影響勞動力需求，國內學者對此觀點不一。從企業社會保障繳費的角度，一種觀點認為企業社會保障繳費有利于增加勞動力需求，另一種觀點則認為企業社會保障繳費會減少勞動力需求。

隨著城鄉社會保障制度的健全和統籌層次的逐步提高，社會保險費用支出呈現增長趨勢雇傭勞動力的成本必然增加。勞動力的成本增加相當于工資率的上升，因此，從這一角度出發，無論是大型還是中小型企業的雇主，都會考慮減少勞動力需求，或者通過提高勞動強度、降低福利待遇水平等方式，將繳費成本轉嫁給勞動者。總之，社會保障水平的提高，將會影響勞動力的價格，進而對勞動力市場的供求關系產生影響。

3.勞動力流動方面

勞動力流動，既是人力資源在區域間的轉移，也是人力資本在地區間的遷移。單個勞動者為了實現自己的利益，在勞動力市場上有流動自由選擇性的情況下進行的自愿遷移行為如何被決定，可以借助計算流動凈收益現值的公式進行估計。

其中，Bjt為在t年從新工作j中得到的效用；Bot為在t年從原工作o中得到的效用；T為在工作j上的預期工作年限；r為貼現率；C為在流動過程中所產生的直接成本和心理成本等，即效用損失[1]羅納德·G·伊蘭伯格、羅伯特·S·史密斯：《現代勞動經濟學——理論與公共政策》（第十版），〔北京〕中國人民大學出版社2011年版，第305頁。。根據該公式，如果單個勞動者的流動凈收益現值＞0，則表示收益期望值大于流動帶來的綜合成本，此人將會進行流動。在其他情況不變的情況下，兩種工作之間的效用差（Bjt-Bo）t越大，凈現值越大，就越容易發生勞動力流動。

在勞動力市場中，流動成本偏高的狀況不僅會對參與流動的勞動者個人收益造成影響，也會對全省、全國形成統一開放的勞動力市場產生阻礙。人口遷移理論認為，對成本和收益的考慮是決定人們是否遷移的基本動因，也是個人尋求利益最大化和成本最小化的合理決策的過程[2]曾湘泉：《勞動經濟學》（第二版），〔上海〕復旦大學出版社2012年版，第238頁。。從經濟學的角度，勞動力流動成本包括與遷移有關的直接成本，流動過程和尋找工作所產生的機會成本，以及喪失社會聯系和社會資本的心理成本等。由于我國長期以來勞動力市場的不健全和不完善，區域之間市場分割現象較為嚴重，勞動力自由流動受到各方面條件限制，流動成本居高不下。

城鄉社會保障制度的健全和完善，是降低勞動力流動成本、促進勞動力市場健康發展的重要因素之一。在城鄉社會保障制度沒有得到有效統籌的情況下，在勞動力流動的過程中，直接導致其就業成本、生活成本、心理成本和風險成本偏高。這一現象在當前農村剩余勞動力轉移流動的過程中體現得尤為明顯。這些外來勞動者沒有本地戶籍，也就沒有與戶籍相關的各項保險和福利；融入城市的生活成本高；享受不到當地居民的同等待遇，心理壓力加大；缺乏流出地的土地等基本保障，也難以獲取流入地的社會保障，傷病風險也隨之增大。此外，還存在大量外來勞動力已經參加當地社會養老保險，但是在流動過程中無法轉移接續而無奈退保的現象。因此，統籌城鄉社會保障制度，進一步擴大社會保險覆蓋面，完善各項法律法規，出臺基本養老保險關系轉移接續暫行辦法等，這都將降低勞動者在流動過程中的直接貨幣成本、心理成本和風險成本，有助于勞動力的合理流動。

近年來，江蘇省統籌推進城鄉社會保障制度建設。2009年10月8日，江蘇省開始實施《江蘇省企業職工基本養老保險省級統籌實施意見》；截止2012年10月底前江蘇省13個市已基本完成了“城居保”和“新農保”制度上的合并，這也意味著城鄉居民的養老今后將會“一視同仁”。在轉移接續方面，為了促進“職保”“、新農保”、“城居保”這三大養老保險之間的銜接，江蘇省政府于2007年出臺制度，將原來的“城鎮職工基本養老保險辦法”改為“企業職工基本養老保險辦法”，要求城鎮和鄉村的各類企業、個體工商戶和靈活就業人員全部參加企業職工養老保險，從而為農民工同等參加城鎮養老保險創造了條件，為三大養老保險之間的銜接做好了鋪墊。2010年4月16日，江蘇省頒布《江蘇省企業職工基本養老保險關系轉移接續實施意見》，對跨省流動的和省內流動的就業人員基本養老保險關系的轉移接續提出了實施辦法。

江蘇省的勞動力流動規模逐年擴大，對統籌城鄉社會保障制度提出更高要求；而城鄉社會保障制度的有效統籌，也將進一步降低勞動力流動成本，推動省內外勞動力的合理流動和勞動力市場的健康發展。

五、財政效應

統籌城鄉社會保障制度，擴大各類社會保險覆蓋面，提升統籌層次，增進參保人員和各類社會群體的個人福利，都離不開政府財政的支持。政府財政的大力支持，有利于保證城鄉社會保障制度的持續穩定運行。加大城鄉社會保障制度的統籌力度，提升統籌層次，這一過程必然會增加對政府財政的資金需求量，增強對財政支出的依賴性。

從表3可以看出，隨著江蘇省社會保障體系的發展，社會保障支出占財政支出的比重呈逐年上升的趨勢，從2001年的4.57%上升為2012年的7.94%。特別是“十一五”期間，一直保持在7% -8%左右。從社會保障支出的實際支出額來看，2001年僅為33.31億元，2012年達到557.77億元，約為2001年的16倍左右。

表3 2001-2012年江蘇省財政收支和社會保障支出情況

統籌城鄉社會保障制度的過程中，社會保障支出占財政支出的比重進一步加大，政府財政的支持力度發揮著越來越重要的作用。

以江蘇省新型農村社會養老保險為例，2009年底，江蘇省政府印發的《江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法》的通知中明確規定：新農保基金主要由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。其中政府補貼是指，政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金；基礎養老金由中央財政、省財政和地方財政共同承擔；省財政（含中央財政補助）對縣（市、區）按人均財力分檔給予補助，對經濟薄弱地區給予重點傾斜[1]《江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法》，蘇政發（2009）155號。。正是因為新農保政策加大了各級政府補貼的力度，“十一五”期間，江蘇省新型農村社會養老保險實現全覆蓋，新型農村社會養老保險參保人數從2009年的591.37萬人增加到2011年的1557.4萬人。

于2011年7月1日啟動的江蘇省城鎮居民社會養老保險，類似于新型農村社會養老保險制度，也采用了居民分檔次繳費，政府對符合領取條件的參保人全額支付城鎮居民社會養老保險基礎養老金的基金籌集政策。基礎養老金由中央財政、省財政和地方財政共同承擔，省財政（含中央財政）對市、縣按人均財力分檔給予補助，對經濟薄弱地區給予重點傾斜[2]《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》，蘇政發（2011）144號。。到2011年底，城鎮居民社會養老保險制度全面推行，基本實現全覆蓋。

目前，有條件的地區已經開始合并新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度。《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》也已經將新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度合并統計，統稱為“城鄉居民社會養老保險”：2012年末全省城鄉居民社會養老保險參保人數1479.4萬人，領取基礎養老金人數879.9萬人[3]江蘇省人力資源和社會保障廳：《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.jshrss. gov.cn/sjybg/。。按照每人每月領取基礎養老金最低60元計算，2012年政府補貼的基礎養老金部分約達到63.35億元。

這些財政補貼政策，無疑會加大財政負擔。但與此同時，對實現城鄉社會保障制度的統籌目標，擴大覆蓋面，提高參保率，提升社會保障水平都發揮了積極有效的推動作用。隨著人口老齡化的加深和加劇，統籌城鄉社會保障制度還將更多地依賴政府財政的支持，財政支出向社會保障領域、公共服務領域更多傾斜，提升社會保障和公共服務的整體水平。

六、投資、儲蓄和消費效應

社會保障基金和資本市場的良性互動，更有利于實現社保基金的保值和增值。統籌城鄉社會保障制度的進程中，各項社會保障制度越來越完善，參保人員逐年增加，社會保障基金規模也會越來越大。以江蘇省基本養老保險的基金收支情況為例，2003年末，全省基本養老保險總收入為232.5億元，總支出205.8億元[1]江蘇省人力資源和社會保障廳：《2003年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.jshrss. gov.cn/sjybg/。。到2012年末僅全省基本養老保險基金總收入已經達到1869.9億元，基金總支出1337.3億元[2]根據《2012年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》相關數據計算。。如何進行養老保險基金在資本市場的有效地投資運作，這是一個值得深入研究的問題，也勢必對資本市場產生重大影響。

社會保障制度是影響消費和儲蓄的重要因素之一。各項社會保障費用的繳納既會影響企業和個人當前的收入，又會對企業和個人未來的收入產生影響，進而影響消費和儲蓄。以個人為例，在工作年限繳納社會養老保險費用，會直接減少當期的可支配收入；在退休年限得到支付的社會養老保險金，又將使手中的可支配收入增加。如果社會保障制度不健全，個人當期收入減少和預期收入的不確定將促使消費下降、儲蓄增加。因此，在統籌城鄉社會保障制度的過程中，擴大各類社會保險覆蓋面，提升統籌層次，健全和完善各項社會保障制度，將會使城鄉居民對未來收入有著穩定的預期。長期來看，將有利于刺激消費增加，實現擴大內需、經濟持續增長的目標。

〔責任編輯：天則〕

An Analysis of the Economic Effects of the Urban and Rural Social Security System's Integration—Based on Jiangsu Province

Chen Jihua

Along with the further development of the aging of population and the urbanization,the urban and rural social security system's integration becomes more and more urgent.Taking Jiangsu province as an example,the economic effects of the urban and rural social security system's integration is mainly reflected in the following aspects:the level of social security is developing with the development of economy and the improvement of integrate level;personal welfare enhancing effect is obvious;the income's redistribution effect of social security system is significant;supply and demand of labor will be affected importantly,the cost of the labor'migration will be reduced,and it will contribute to the rational flow of labor;the financial burden will increase;in the long run,it will also affect the investment,saving and consumption.

the urban and rural's integration；social security system；economic effect

陳際華，河海大學公共管理學院講師 210098

本文系江蘇省社科基金項目“統籌城鄉社會保障體系研究”（課題編號：11GLD017）的階段性成果。