中國（上海）自由貿易試驗區對江蘇經濟的影響分析

滕永樂 沈坤榮

中國（上海）自由貿易試驗區對江蘇經濟的影響分析

滕永樂 沈坤榮

中國（上海）自由貿易試驗區是新形勢下中國深化改革和擴大開放的重大舉措，也是打造中國經濟升級版的重要載體。短期內，上海自貿試驗區會對省內周邊城市的引資和總部經濟產生一定的負面外溢效應；但從長期看，發展經驗和精細區域分工的機遇也會率先在長三角產生正面聯動效應。為此，江蘇省各級政府和企業應加快與上海自貿試驗區對接，主動學習了解自貿區內各項政策的進展情況和實施經驗；同時，圍繞三大國家戰略賦予江蘇“先行先試”的政策優勢，創新政府管理模式，引導企業轉型升級，以迎接未來更大范圍、更高層次的開放。

改革開放 自貿試驗區 政策應對

一、中國啟動自貿區建設的戰略背景

1978年以來，中國堅定不移的走“對內改革，對外開放”的發展道路。憑借自身優良的投資環境和低廉的成本優勢，承接國際產業轉移，發展了本國的加工貿易。進入新世紀，特別是中國加入WTO以來，通過廣泛地參與全球競爭，充分利用國內外兩個市場、兩種資源，推動了中國經濟的高速增長，取得了令世人矚目的發展成就。然而自2008年金融危機爆發后，中國經濟增長速度出現了明顯放緩，經濟增長面臨“結構性減速”風險[1]沈坤榮、滕永樂：《“結構性”減速下的中國經濟增長》，〔成都〕《經濟學家》2013年第8期。。受內部經濟放緩，外部需求疲軟，企業生產經營成本居高不下以及國際貿易環境持續惡化等多重因素拖累，中國外貿進出口同比增速出現大幅回落。局部地區出口加工型企業倒閉或陷入低潮，中國作為世界工廠正面臨前所未有的挑戰。

同時，中國經濟面臨的國際經濟環境也發生了深刻變化。主要變化有三：第一，在應對國際金融危機挑戰中，發達國家相繼提出“再工業化”戰略，力圖以高新技術為依托，通過發展高附加值制造業來重建具有強大競爭力的新工業體系[1]沈坤榮：《如何應對國際經濟格局新變化》，〔北京〕《求是》2013年第8期。。這必將加大中國繼續引進高端技術、吸引來華直接投資的難度，并給中國制造業出口帶來巨大沖擊。第二，歐美日等傳統的主要出口國深陷泥沼，經濟增長乏力。面對巨額的對華貿易逆差，采取了一系列貿易保護政策，導致局部貿易摩擦增多。第三，國際貿易和投資規則出現新變化。在WTO多哈回合談判始終無法推進、各國貿易保護主義抬頭的背景下，區域性自貿談判發展迅速。奧巴馬政府跨太平洋和大西洋推出東西兩個自由貿易協定（TPP、TTIP），號稱要達成21世紀高標準、有深度的貿易伙伴關系。一旦作為全球第二大經濟體的中國被排除在TPP之外，中國對外開放面臨的國際環境將會進一步惡化。

中國經濟發展正站在新的歷史起點上，既遭遇國際貿易、投資環境新變化的嚴峻挑戰，也面臨走上科學發展道路的戰略機遇。惟有繼續堅持深化改革和擴大開放的發展戰略，推動政府職能轉變與提升產業競爭力齊頭并進，才能最終實現在全球產業分工格局中由“追隨者”向“領跑者”的轉變，在國際經濟競爭中保持戰略主動權。2013年7月3日，國務院常務會議原則通過了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，包括洋山保稅港區、外高橋保稅區（含外高橋保稅物流園區）及浦東機場綜合保稅區在內的28平方公里成為國內首個符合國際慣例的海關特殊監管區。一個月后，中共中央政治局召開會議，再次強調建立中國（上海）自由貿易試驗區。這是黨中央從國內外發展大勢出發，統籌國內國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措。9月27日國務院對外公布中國（上海）自由貿易試驗區總體方案，29日自貿區正式掛牌成立，首批政策實施細則予以公布，標志著中國（上海）自由貿易試驗區正式啟動運作。

二、自貿區建設的意義

建設中國（上海）自由貿易試驗區充分體現了新一屆政府深化改革的決心，是黨和國家順應全球經貿發展新趨勢、實施積極主動對外開放戰略的一項重大舉措，是深入貫徹黨的十八大提出的“加快實施自由貿易區戰略”要求的具體體現，也是中國改革開放道路上的又一里程碑。自貿區作為一項國家戰略，其對外意義在于，探索新時期對外開放的新模式，拓展對外開放廣度和深度、提高開放型經濟水平、深層次參與經濟全球化進程，為加入TPP或其它自由貿易協定做準備。對內意義在于，用開放形成“倒逼”機制，用開放促進新一輪改革。通過探索深化改革的道路與產業升級的路徑，實現政府職能轉變與經濟結構轉型。

中國波瀾壯闊的改革，始于沿海地區的開放，以開放促改革，仍然有很大空間、很大潛力，而自由貿易試驗區建設無疑提供了一個有益的“試驗田”。首先，TPP自貿協定作為未來國際貿易和投資規則的新載體，其準入門檻之高，覆蓋面之廣遠超一般的自貿協定。TPP不僅規定取消或降低商品關稅，還涵蓋安全標準、競爭政策、技術貿易壁壘、食品安全、知識產權、政府采購以及綠色增長和勞工保護等，中國要想加入TPP必須修改貿易和投資政策，取消管制措施，讓其他成員國接納中國。因此，自貿試驗區的建立將使上海成為突破現有框架，成為與TPP運行接軌、融合、兼容的國家貿易游戲規則的探路者。其次，中國對外開放的一個顯著特點，是開放倒逼改革，開放和改革相互推動[2]江小涓：《中國開放三十年的回顧與展望》，〔北京〕《中國社會科學》2008年第6期。。自貿區的建設對現存體制提出了更高的要求，通過在有限區域內先行先試，積累經驗，實現經濟管理體制和法律法規體系等市場經濟體制框架的形成和發展。跳出現有的政策框架，學習、借鑒和引入國際經驗和標準，在對外貿易、利用外資、外匯使用、對外經貿管理體制等方面實現體制機制創新，提升政府治理水平。按照依法行政和公開透明的原則，減少行政審批和行政干預，消除多年來困擾企業發展的制度束縛，實現要素高效流動。

三、上海自貿試驗區的初步框架

當前國際成熟自貿區的核心制度框架可概括為“三自由、一保障”[1]肖林：《自貿區“國際水準”全對標（一）——中國（上海）自由貿易試驗區之國際標桿研究》，〔北京〕《國際金融報》2013-09-30第五版。。“三自由”：包括為貨物進出自由，投資自由和金融自由進行的制度安排；“一保障”則是以法律法規形式保證各項政策順利實施，保障自貿區的正常發展。發達國家設立的自貿區是建立在自身比較完善的市場經濟制度之上，實行的“三自由”政策只是在現有體制內的特殊改變，屬于常規性改革。而上海自貿試驗區作為中國突破性改革的重要一環，必然要求現有制度體系進行改革創新，這就要求各級政府轉變政府職能，創新政府管理模式。

1.擴大投資領域開放

發達市場經濟國家總體呈現服務業高度開放和投資自由化趨勢。但是出于保護國內產業發展和國家經濟安全的需要，中國政府長期對服務業進行某些干預，設立進入和退出門檻，導致服務業生產率低下。上海自貿試驗區此次對六大服務業領域采取18項開放措施，可以有效降低資本的市場準入門檻。通過吸引國內資本和外商資本，為國內外各類企業營造公平的市場競爭環境，促進服務業發展規模和質量的提高。

探索建立以準入前國民待遇和負面清單為核心的試驗區投資管理新體制，也是擴大投資領域開放的一個重要內容。在投資領域，中國目前主要采取“正面清單”管理方式，即根據現行的外資企業法等法律，來華的外商投資必須參照《外商投資產業指導目錄》開展，目錄中明確規定了鼓勵、允許、限制和禁止的外商投資項目。由于采用“正面清單”管理模式，不可避免會產生低效率和尋租問題，而“負面清單”則是一種國際上通行的外商投資管理模式，體現了對外商投資的準國民待遇。“負面清單”在投資領域表現為“非禁即入”的原則，即清單未規定的行業，內外資均可以進入，不需要政府事前審批。“負面清單”實際上劃分了政府與市場的邊界，明確了政府的責任和管理范圍，減少了由于政府權責不清晰而產生的過渡干預，從而可以更好的發揮市場在調控資源配置方面的決定性作用。

2.推動貿易發展方式轉型

從粗放型貿易發展方式轉向集約型貿易發展方式，是中國經濟和外貿可持續發展的必然要求。從當前國際貿易的發展趨勢看，國際貿易功能轉型最顯著的特征就是向服務貿易、離岸貿易的加快發展，并且呈現總部高度集聚的特征。將服務品轉變為可貿易的商品，極大的拓展了貿易的范圍，服務貿易業已成為一種全球化的趨勢。在當今復雜的國際形勢下，中國大力發展服務貿易將在一定程度上彌補貨物貿易出口遭受的損失。而離岸貿易的發展則更多需要優惠稅率政策，以及金融和物流等方面的配套措施，通過吸引一些國際大采購商在自貿試驗區內設點從而帶動本地區離岸貿易的成長。

中國（上海）自由貿易試驗區就是要實現貿易業態模式創新和離岸型功能創新，并聯動推進國際航運服務功能創新升級。在離岸貿易方面，上海自貿試驗區應按照分步推進、逐步完善的方式，加強與中央部委協調，積極推動外匯、稅收、監管等方面的政策創新，深化離岸貿易運作模式，集聚跨國公司資金結算中心，進一步豐富貿易運作模式，提升貿易能級。國際成熟自由港（或與港口聯動發展的自由貿易園區）以其獨特的自由化便利化制度安排有效促進航運服務業發展，推動了國際貿易中心與國際航運中心的聯動融合。

3.深化金融領域開放創新

金融體系的改革和開放是牽一發而動全身，在《總體方案》公布前，各方普遍預期金融創新會是上海自貿試驗區的重頭戲。但是，由于金融開放進程中暴露的風險會顯著放大，短期內資本大進大出可能對宏觀金融穩定產生沖擊，監管部門如何有效建立區內區外資本防火墻等都有待進一步研究討論。因此，自貿試驗區金融領域的開放和創新需要在風險可控的前提下逐步推進。

在風險可控的前提下，上海自貿試驗區將創造條件擴大人民幣跨境使用，推動金融市場利率市場化和人民幣資本項目可兌換，建立與自貿試驗區相適應的外匯管理體制等金融市場化國際化方面先試先行。金融自由化和離岸金融服務功能不斷創新是國際成熟自貿區的顯著特點，通過取消資金進出的限制，允許本幣可兌換，幫助企業充分利用境內外兩種資源、兩個市場，實現跨境融資自由化。此外，通過引進國外金融機構和金融市場在試驗區內開展業務，有效地建立多層次資本市場，幫助國內企業盡快掌握國際金融規則。

4.完善法制保障

無論發達國家還是發展中國家，在自貿區建設過程中都會制定專門法律法規，保障自貿區各項政策正常實施和投資者的合法權益。作為開放倒逼改革的重大舉措，上海自貿試驗區的建立與運行必須突破現有國家法律和行政法規的限制。為解決有關法律規定在試驗區內的實施問題，全國人民代表大會常務委員會暫時調整《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批。上海市在國務院的整體領導和統籌協調下，還將通過地方性法律、法規建立與試點要求相適應的試驗區管理制度，確保試點工作順利開展。在政府管理框架上，也須建立全新的行政領導模式。《總體方案》明確提出，按照國務院統籌領導和協調試驗區推進工作；上海市負責組織實施，完善工作機制，落實工作責任；各有關部門要大力支持，積極做好協調配合、指導評估等工作。

5.加快政府職能轉變

上海自貿試驗區建立在保稅區的基礎上，但與保稅區的“境內關內”模式相比，試驗區將真正走向“境內關外”。按照“一線放開，二線安全高效管住”的要求，自貿試驗區將改革現貨物“先申報、后入區”的海關監管模式，允許企業“先入區，再申報”。通過創新監管模式，推進實施“一線放開”，堅決實施“二線安全高效管住”，促進二線監管與一線監管相銜接，強化監管協作，推動試驗區內貨物、服務等各類要素自由流動。

由于在自貿試驗區內實行與國際接軌的一系列投資和貿易便利化措施，例如“負面清單”管理、準入前國民待遇等，這就意味著在自貿區內無論中資企業還是外資企業的投資活動只需要進行備案，而需要審批即可完成。投資管理模式的改變，一方面需要相應增大監管力度；另一方面，大量企業和資本涌入到自貿區內也會帶來沖擊，因此必須有效地設立風險防范屏障。為此，自貿區內政府功能將由“重審批，輕監管”向“輕審批、重監管”模式轉變。通過加快引入第三方評估，建立多部門共享的信息監測平臺，追蹤自貿區內企業在區外的活動，形成有效的事中和事后監管體系，保障自貿區健康運行。為加強風險管控，政府在反壟斷審查、金融審慎監管和勞動者權益保護等方面，還有很大的提升空間。

四、國內其他省市自貿區申報方案醞釀

黨的十八屆三中全會指出，要放寬投資準入，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。上海自貿試驗區是新形勢下中國對外開放的起點而不是終點，其建設目標是形成“可推廣、可復制的經驗”，因此，未來中國自由貿易區建設速度必然加快，數量增多，布局范圍也會進一步由長三角向整個中國放開。在中國（上海）自由貿易試驗區獲批成立的同時，其他傳言中的“準自貿區”也在低調籌備。天津、廣東和廈門等地都在緊鑼密鼓的積極籌備自貿區建設并申報國務院。

1.天津自貿區方案醞釀

天津的方案重點放在金融和服務貿易領域。天津自貿區方案主要圍繞推動貿易便利化，從國家戰略高度出發，結合天津具體情況制定。按照自貿區的基本要求出發，對照天津已經獲得的先行先試政策，天津建設自貿區可能的突破方向將是服務貿易和金融業的開放。

預計天津建設自貿區可能的突破方向是借助中日韓投資協定，首先成為推動中日韓自貿區建設的窗口地區。天津是中國最早與日本、韓國開展經貿合作的城市之一，也是全國日韓投資企業最為密集的城市之一。盡管在爭取中日韓自貿區過程中，天津還面臨大連、青島和連云港等城市的挑戰，但是天津憑借其基礎經濟建設和金融產業較為發達等方面占據的優勢，已經在競爭中處于領先地位。

目前，天津已開展部分前期工作，為自貿區的最終落地做好準備。由于東疆保稅港區一島30平方公里已完成整體規劃，進入開發階段，天津港開始啟動40平方公里的東疆二島建設，計劃5年內投資五百至六百億元填海造地40平方公里，此舉將為自貿區落地擴容，作為天津由保稅港區向自由貿易港區升級的空間載體。東疆保稅港區以國際稅收、金融、船舶登記等為代表的涉外經濟體制改革正逐步推進，其中，稅收政策已經逐漸與國際接軌，具有港區一體化運營的綜合優勢。

2.廣東自貿區方案醞釀

廣東省政府申請設立廣東自由貿易區，并將其定位為“粵港澳自由貿易區”。廣東自貿區的范疇擬定為廣州的南沙、深圳的前海、珠海的橫琴和廣州白云空港。其中，南沙的定位為粵港澳全面合作示范區，橫琴新區則被定位為擁有“比經濟特區更加特殊的優惠政策”的粵港澳緊密合作新載體，前海則于2012年獲批前海深港現代服務業合作區，具備明顯的政策優勢。

就自貿區申報來說，粵港澳合作概念和南沙、前海、橫琴既有的政策平臺優勢是其他區域難以比擬。廣東聯建粵港澳自貿區具備良好的基礎和優勢，尤其是《內地與香港、澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）第十份補充協議賦予廣東15項先行先試權，集中在金融、法律、檢測認證、通訊等服務貿易領域，反映了國家支持廣東進一步加快服務貿易開放步伐、探索率先基本實現粵港澳服務貿易自由化的工作力度更大。

廣東自貿區將以“對港澳開放”和“全面合作”為方向，在投資準入政策、貨物貿易便利化措施、擴大服務業開放等方面先行先試，率先實現區內貨物和服務貿易自由化，探索建立互利共贏、安全高效的開放型經濟體系。而在自貿區內部分工上，南沙將進行綜合實驗，橫琴側重協調粵港澳關系，前海則著重進行金融創新，白云空港則定位全球綜合航空樞紐，亞洲物流集散中心之一。

3.廈門自貿區方案醞釀

廈門方面也正在研究制定自貿區方案。早在2011年底廈門獲國務院批復的《廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案》時，其最初上報方案中就提出要建立自由貿易區。由于得天獨厚的區位優勢，廈門自貿區主要側重對臺自由貿易。廈門已經擁有的兩岸區域性金融服務中心、東南國際航運中心、大陸對臺貿易中心等政策優勢，擁有3個臺商投資區，分別是海滄、杏林和集美臺商投資區，這是臺商在大陸投資最密集的地區之一，并已形成光電、石化及零部件、工程機械、計算機及外設、物流等產業集群。

目前，廈門正在考慮的一個方向是尋求跨關、境發展，推進“廈門—金門”自由貿易區。研究中的廈門自貿區方案存在多種構想，當地學界建議，廈門島可實施封關管理，建綜合性自由經濟區，或以海滄保稅港區為試點建設廈門對臺自由貿易區。

表1 上海自貿試驗區與其他省市自貿區醞釀方案比較

五、上海自貿試驗區對江蘇經濟的影響及政策應對

1.上海自貿試驗區對江蘇經濟的影響

上世紀80年代以來，江蘇在融入經濟全球化的進程中，充分利用國內外兩個市場、兩種資源，擺脫本地區資源匱乏的束縛，在經濟發展和人民生活水平提高上取得了巨大成就，成為中國對外開放的成功范例。實踐表明，江蘇開放型經濟水平的提高，都與當時中國一系列改革和開放措施密切相關，是改革紅利和開放紅利的具體體現。近三十多年，中國幾乎每隔十年就會出現對外開放程度加快的時期。與此同時，江蘇省總是率先破冰探路，體現了一個開放大省的自信與自覺，實現了在發展中促轉型、在轉型中謀發展。

上世紀80年代初，中國的改革歷程率先從農村起步，從農村以家庭聯產承包責任制為核心的改革在農村展開。“蘇南模式”為代表的鄉鎮企業在江蘇異軍突起，為江蘇工業化進程開辟了一條新路，確立了制造業大省的地位，江蘇實現了“由農到工”的第一次轉型。20世紀90年代，中共中央和國務院做出了開發浦東的決定。江蘇緊跟形勢，主動迎接輻射，加快對外開放步伐，大力發展外向型經濟，帶動全省經濟發展，使江蘇經濟在90年代又上了一個新臺階[1]陳煥友：《把握大機遇策劃大思路推動大開放——呼應浦東開發開放發展江蘇外向型經濟的實踐與思考》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2001年第2期。。21世紀初，面對中國加入世貿組織的發展機遇，江蘇經濟國際化進入新一輪更高層次的發展提升階段。這一時期以開發區建設為載體，全面提升江蘇開放型經濟發展的質量和水平，促進全省區域內部協調發展，實現了“由內到外”的第二次轉型。

江蘇的經濟發展和對外開放已經進入新的階段，亟需進行第三次轉型。當前經濟形勢十分嚴峻復雜，既是開放型經濟轉型升級的關鍵期，也是江蘇發展爭先進位的機遇期。中國（上海）自由貿易試驗區作為中國對外開放的新平臺，必將為同處長三角地區的江蘇省產生舉足輕重的影響，可以說是挑戰與機遇并存。在目前的經濟形勢下，中央在政策上賦予上海自主權到底有多少仍不明朗，但是一系列“先試先行”政策和改革措施的實施，不可避免地會在短期內對江蘇乃至整個長三角的資源產生一定的負面外溢效應。自貿試驗區作為中國新時期改革開放的重要窗口，也為國內優勢企業提供了參與國際競爭，展示自身實力的舞臺。因此，憑借現有的發展優勢和新一輪改革紅利的釋放，人才、資本、信息和技術等生產要素會更多的向上海集中，形成資源高地。例如，上海自貿試驗區的設立可能會對周邊省內開發區招商引資造成影響，分流部分外資；省內企業為了更好的享受政策紅利，可能會考慮將總部遷入自貿區內，從而對蘇南地區的總部經濟產生極大壓力，削弱江蘇省已爭取到的政策優勢。

但是從長期看，上海自貿試驗區的成立會對周邊地區的經濟發展產生集聚和輻射效應，服務整個長三角地區。目前，整個長三角地區正面對加工貿易升級難題，區域內一體化進程有待進一步加快。倘若上海自貿試驗區能與區外的經濟活動形成穩定的互補結構，周邊地區利用這次難得的發展機遇，參與到長三角城市群內部分工的重新調整，推動本地區差異化發展，避免惡性競爭，那么上海自貿試驗區所產生的經濟“集聚效應”和技術信息等高端要素的“擴散效應”，就會愈發明顯，從而彌補短期內的負面效應。正如上世紀九十年代，中央決定在浦東建立經濟特區后，江蘇積極參與長三角地區的分工合作，促進了江蘇生產力布局在沿江地區的調整和分布，經受住了考驗，實現經濟第二次轉型。

2.政策應對

黨中央、國務院決定建設中國（上海）自由貿易區，江蘇必須明確在以上海為重點的中國新一輪開放中所處位置和作用，思考如何抓住機遇，迎接輻射。

（1）狠抓機遇，堅定開放信念

江蘇再一次處于轉型發展的重大關口，面臨一個新的歷史發展機遇。繼長三角區域發展一體化和江蘇沿海地區發展規劃之后，蘇南現代化建設示范區規劃成為江蘇省的又一重要國家戰略。黨中央和國務院對江蘇在改革創新和對外開放中“先試先行、大膽探索”寄予希望。因此，從政策資源的角度看，江蘇省已具備實現跨越發展的政治保障。如何利用好毗鄰上海優勢，緊抓新一輪開放機遇，對江蘇率先實現基本現代化具有重大意義。

改革開放以來，江蘇經濟之所以能夠在中國每一輪開放進程中脫穎而出，實現跨越發展，正是因為江蘇人具備極強的機遇意識，充分認識到對外開放與現代化密不可分的關系。面對激烈的全球競爭，我們深刻地認識到，現代化不可能在一個封閉的環境中實現。一個現代化的社會必然是主動開放，高度開放的社會。企業走出國門，參與國際競爭，實現做大做強；政府迎接開放，學習先進治理經驗，倒逼改革進程。所以，江蘇應當繼續堅定開放信念，進一步提高開放水平，把實現經濟國際化作為江蘇率先實現基本現代化不可動搖的戰略。

（2）搶抓對接，主動迎接輻射

面對自貿區建設帶來的機遇和沖擊，江蘇省內各級政府和企業應該未雨綢繆，結合本地區的經濟發展特色，充分挖掘自己的優勢潛力，盡可能降低短期內負面外溢效應產生的影響。目前，江蘇省集中了全國1/5的海關特殊監管區域，是地方開放型經濟的重要組成部分，而上海自貿試驗區也是建立在海關特管區的基礎上。因此，各地市必須密切關注上海自貿試驗區的各種改革創新政策，了解試驗區建設中各項方案的實施進展和經驗，尋找江蘇與上海自貿試驗區可進行對接的節點，在觀念、戰略和技術上下足功夫，做好準備。從而及早搶占先機，獲取政策優勢。

江蘇與上海同處中國經濟最發達的長三角地區，長期保持良好的合作基礎。上世紀九十年代，江蘇黨政代表團成為浦東開發開放后首個訪問上海的省級代表團。蘇滬合作，開創了呼應浦東開發開放的先例。如今，面對上海自貿試驗區建設的新起點，必須深化蘇滬合作，加速推進區域融合發展。要全面提升基礎設施對接水平，大力推動產業互動發展。同時，在具體承接輻射的過程中，應根據蘇南、蘇中、蘇北的發展水平和要求，形成明顯梯次，堅持優勢互補、錯位競爭，實現區域聯動，協調發展。例如，蘇南臨近上海的港口或臨港地區可以著眼加工倉儲，突出物流功能。蘇中和蘇北地區應創造積極條件，承接上海產業轉移。

（3）換籠養鳥，推動制度改革

長期以來，江蘇作為中國的制造業大省，在筆記本生產、船舶制造、風電設備和光伏等行業具備優勢地位，成為名符其實的“世界工廠”。金融危機發生后，江蘇眾多優勢產業出現產能過剩情況，企業經營陷入困境。更為重要的是，部分地區產業升級的要求十分迫切，勞動力和土地價格的上升、環境承受能力難以為繼，使得當地繼續從事高能耗、重污染、附加值低的產業不再有利可圖，這些地區試圖選擇“騰籠換鳥”的發展戰略解決上述問題[1]石磊、劉偉明：《“騰籠換鳥”和“承接轉移”相互矛盾嗎》，〔成都〕《經濟學家》2012年第5期。。然后，創新能力強、產品附加值高的“好鳥”本身就很稀缺，加之沿海發達省份都在積極招商引資，如果只是簡單的釋放政策紅包，那么用“舊籠”很難引到真正的“鳳凰”。

要想實現擴大對外開放，升級產業結構，必須推動市場化的改革進程。擺脫舊有以政策換投資的發展思路，與其將優惠政策給予外資和外地企業，不如主動扶持本地企業做大做強。通過采取“換籠養鳥”的發展戰略，釋放制度紅利，培養和壯大省內企業，實現江蘇經濟“由大到強”的第三次轉型發展。為此，全省上下要把思想和精力集中到制度改革上，努力激發各市、縣“三創三先”精神。學習借鑒國內外先進經驗，以TPP準則為參照，盡快形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度框架。完善當前省對市、市對縣的績效評價體系，對于不同發展階段的地方政府，采取不同考核機制。繼續推進法制化進程，堅持依法行政和司法公正，提高行政法規的公平性和透明性。

（4）大膽創新，轉變政府職能

面對上海自貿試驗區建設的歷史機遇，江蘇各級政府必須加快以開放促改革的步伐，才能承擔好對接和國家賦予江蘇重大改革創新的責任。各級政府首先要明確自身定位，大力轉變政府職能，探索新形勢下政府管理運行的新機制，提升政府治理水平。其次，積極推進要素市場化，構建有限政府。限制政府直接干預經濟的沖動和能力，讓要素基于比較優勢的基礎上進行自發合理的配置，以形成有效的市場配置機制。三是改善政府服務質量，構建有效政府，為市場機制的完善提供公正的約束機制和有效的服務質量，使市場健康高效的運轉。

最后，建立信用信息共享的機制，明確和建立相關監管部門職務問責制，從法制、誠信體系和市場監管等方面進行相應的完善，切實整頓和規范市場秩序。

〔責任編輯：天則〕

The Impact of China(Shanghai)Pilot Free Trade Zone on Jiangsu

Teng Yongle Shen Kunrong

The China(Shanghai)Pilot Free Trade Zone is a significantmeasure to boost China's reform and opening up and is also an important carrier to build the upgraded version of Chinese economy under the new circumstances.In the short run,the pilot free trade area will have some negative spillover effects on foreign capital and headquarters economy of surrounding cities in Jiangsu province.While in the long run,the development experience and the opportunities of fining regional division will lead positive coup ling effects in the Yangtze River Delta.Therefore,all governments and enterprises in Jiangsu province shall speed up to dock to Shanghai Pilot Free Trade Zone,and actively learn the policy progress and imp lementation experience.At the same time,take the pilot policy advantage conferred by three national strategies,Jiangsu shall innovate governmentmanagementmodel,guide enterprises to transform and upgrade in order to meet the future econom ic opening-up in a larger scope and at a higher level.

reform and opening-up;pilot free trade zone;policy response

滕永樂，南京大學經濟學院博士生 210093

沈坤榮，南京大學經濟學院教授，教育部長江學者特聘教授 210093

本文系國家自然科學基金項目（71073076），江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目（CXZZ13_0006），南京大學研究生科研創新基金（2013CW03）和銀興經濟研究基金資助。

本文中，中國（上海）自由貿易試驗區簡稱上海自貿試驗區。