上海控申改革巡禮

靳偉華

改革在即，起步在先。近日，本刊記者走訪了上海市各級人民檢察院控申部門，對于信訪制度改革，顯然早已未雨綢繆。

風險預警

有人說，“信訪”是防不勝防的。明明案件的法律程序還沒走完，新的矛盾已經出來了；明明案件剛剛辦結，當事人就來信訪了。

“信訪”真的難以防控嗎？

“讓無情的、冰冷的法律變得有情有溫度，使我們公正公平執法的內涵讓人民群眾感受到。”上海市奉賢區人民檢察院檢察長孫靜認為，如果認識到位、處置得當，涉檢信訪矛盾的產生和激化是可以避免的。

“我舉個例子。2009年底，公安機關向我院提請批捕一名合同詐騙犯罪嫌疑人。該嫌疑人在奉賢開了一家來料加工的公司，先后與其他13名被害人簽訂了玩具來料及加工合同，并采取停掉手機、搬廠房、出售房產等方式逃避被害人追債，造成13名被害人經濟損失近100萬元。由于這名犯罪嫌疑人辯稱是經濟糾紛，拒不承認詐騙故意，我院承辦人和科室討論后，大部分認為根據逮捕證據標準，本案認定構成合同詐騙罪證據稍顯薄弱，處于捕與不捕之間，如果予以批準逮捕會存在一定的辦案質量風險，于是作出了存疑不捕的決定。結果，我院通知公安機關不捕放人的當天晚上10點以后，被害人就冒雨來到我院上訪了。”

孫檢認為，這個例子說明，辦案人員只考慮案件質量風險，而忽略被害人權益保障問題是遠遠不夠的。涉檢矛盾事后化解比事前防范更難、更被動，不僅浪費司法成本，也影響檢察機關的執法公信力，亟須從機制上倒逼理念的轉變。

為此，奉賢區檢察院從2010年開始了執法辦案風險評估預警化解機制的探索實踐，至2012年初率先在上海市檢察機關實現執法辦案風險評估全覆蓋。

2013年，奉賢區檢察院運用這套機制，對進入檢察環節的3000多件案件進行了100%的風險評估，將34件案件風險隱患化解在萌芽狀態，不僅在執法辦案環節中沒有發生投訴、上訪，還收到了錦旗、感謝信30多件。顯然，該創新機制出了成效。

目前，上海市檢察機關正全面推廣執法辦案風險評估預警平臺建設。

在浦東新區人民檢察院，承辦人按照評估預警平臺系統“誰承辦、誰評估”，“一案一評、每案必評”的工作要求，對2013年以來該院辦理的4931件案件進行綜合科學評估。通過對近40件可能引發重大、較大執法辦案風險的案件發布預警，提出化解預案并動態跟蹤督促落實，實現了執法辦案風險的有效防控。

平臺系統操作的便捷性、及時性，使該院的執法辦案風險評估預警工作形成了檢察長靠前指揮、部門密切協作、承辦人各盡其職的良性互動局面。

浦東新區某村村民聯名舉報該村黨支部書記侵占集體資產等經濟問題，曾先后四次進京上訪，但公安機關未予立案。浦東檢察院獲悉后及時做好接訪、穩控預案，并適時啟動立案監督程序，之后，公安機關對該支部書記以涉嫌職務侵占罪立案偵查。

一般來說，執法辦案風險分為兩大類，一類為案件本身存在的風險，另一類為因執法辦案行為引發的風險。在閔行區人民檢察院，執法辦案風險被具體歸納為了68項風險因素，要求業務部門對所辦案件進行全面評估，以提升預警聯動處置效果。對涉及社會熱點或案件當事人、涉嫌罪名等存在特定風險的案件，要求辦案部門會同控申部門做好釋法說理、心理疏導、公開聽證、司法救助等相關工作，共同做好案后穩定工作。

去年，閔行區檢察院還在全市率先建立檢委會信訪審議機制，制定了《檢察委員會審議重大疑難涉檢信訪案件實施辦法（試行）》。該辦法實施以來，在提交檢委會討論后，已有四起村民群訪案得到妥善化解和有效穩控。

法律監督

刑訴法、民訴法修訂實施后，一些涉檢信訪主體、訴求，都發生了一定的變化，信訪數量更有了明顯的上升。

一方面，涉法信訪改革預示，對“信訪不信法，信上不信下”的撥正以及對一些法律程序已經走完、沒有新的事實證據的反復上訪及時啟動信訪終結程序，將一定程度上屏蔽以前的一些“終而不結，無限申訴”的纏訪纏訴；但另一方面，為維護法律的公平正義，檢察機關的法律監督職能得到了進一步的加強。

比如，在反腐的制度保障上，對于進入檢察機關的舉報線索，如果職務犯罪偵查部門作出不立案偵查決定，接下來該如何處理？這是很多人為之困惑的問題。

修改后的刑事訴訟規則規定，舉報中心應當對作出不立案決定的舉報線索進行審查。

開展舉報線索不立案審查工作，上海市黃浦區檢察院走在了全國前列。該院舉報中心副主任楊瓔在接受媒體采訪時說，他們對舉報中心移送到偵查部門，經偵查部門初查決定不予立案，舉報人不服的舉報線索將進行重點不立案審查。該院職務犯罪偵查部門曾根據一條原本作不立案處理的線索，最終突破包括四件案件在內的一起窩串案。

這一舉報線索內部監督制約機制的建立，切實提高了舉報線索的利用率。據統計：2013年，上海市檢察機關控申部門共審查舉報不立案線索400余件，提出重新初查意見37件，經自偵部門重新初查后立案15件。各級院落實舉報人激勵措施，先后對93名舉報人予以獎勵，獎勵金額36.27萬元。

在今年上海兩會上，上海市人民檢察院檢察長陳旭所作的《上海市人民檢察院工作報告》中顯示：群眾舉報和反映的案件占全部反貪案件三分之一。

法律監督是檢察機關的重要職能。為適應刑訴法和民訴法的修訂，上海市檢察院控申處在對全市控申部門適應新辦案模式進行調研的基礎上，結合新“兩法”實施及控申新增職能，召開專題座談會，全市控申部門加大刑事申訴復查工作力度，有效運用提出抗訴、再審檢察建議等手段開展多元化監督，閘北區檢察院還在全市率先實現由控申部門人員出庭再審案件零突破。2013年，全市控申部門共受理刑事申訴案件140余件，立案復查80件，提請抗訴和提出再審建議共8件，有效發揮了檢察機關“最后一道監督關口”的積極作用。

同時，根據民事申訴“受審分離”工作要求，依據民事訴訟法第209條規定，對2889起民事監督申請及時受理，在把好審查質量關的基礎上，將符合立案條件的2058起民事申請監督案件移送民行部門辦理，民行部門共對144起民事申請監督案件提起抗訴或檢察建議，有28起案件獲得法院改判，有效維護了當事人合法權益。

檢調對接

老母病故，兒子一口咬定系醫療事故，不服法院判決并拒絕將遺體火化，憤然辭去工作后開始踏上了漫漫十年上訪路。這是上海市普陀區人民檢察院控申科受理的一起信訪案例。

2002年4月，信訪人曾某的老母因病入住該區某醫院進行手術治療，術后第二天出現心力衰竭，后經搶救無效死亡。曾某兄妹六人認為母親之死系醫療事故，遂訴諸普陀區法院，法院判決醫院按照50%的比例承擔責任。曾某等人認為醫院應承擔全部責任，不服法院判決及檢察院對其申訴所作出的不提請抗訴決定，以維護自身權益上訪“控訴”為由，拒絕將其母遺體火化。

期間，曾某辭掉原有工作，不間斷地到市人大信訪辦、市高院、區政府、區法院及區檢察院信訪多達500余次，還揚言如果市里解決不了，準備進京去討個“說法”。

盡管該案的民事申訴程序均已終結，但為防止矛盾的進一步激化，普陀區檢察院啟動了檢調對接的工作機制，動員并借助社會各方力量，經過連續三年不懈的艱苦努力，終使這起十年信訪老案得以成功化解，真正實現了案結、事了、人和。事后，信訪人曾某還專程到該院送上“情系民心、維穩為民”的錦旗表示由衷感謝。

“檢調對接”是普陀區檢察院以服務民生、修復社會關系為目標的參與社會治理的“大調解”創新機制，因其將符合條件的輕微刑事案件、涉法民生訴求、民事申訴等案件納入檢調對接程序，促進調解息訴，著力降低社會關系受損程度，減少社會不穩定因素，而獲得了贊譽。

為有效實施對接，該機制啟動伊始，普陀區檢察院在全市率先與區司法局會簽了《關于實施檢調對接工作的暫行規定》，明確“檢調對接”應遵循原則、受案條件、審查范圍等規范程序；同時由司法局向區院委派聯合人民調解委員會專職人民調解員，負責“檢調對接”案件的調解工作。同時成立了院“檢調對接”工作領導小組，下設“檢調對接”辦公室，由專人負責日常工作；為積極應對新刑訴法實施，區院還率先在全市成立刑事和解專案主訴組，配備經驗豐富、擅長調解辦案的資深主訴檢察官，集中辦理“檢調對接”案件。

目前，“檢調對接”在上海寶山區、松江區、崇明縣等檢察院都形成了各自的模式，并取得了較好的社會效果，收獲了寶貴的經驗。

窗口工程

20年前，作為檢察機關的窗口，控申干部要做好信訪接待工作，往往自喻為“出氣筒”“調節閥”，是上訪人員的心理垃圾的收納地。

20年后，控申接待及時做好對上訪人員的心理疏導和按摩依然必不可少，且更具有專業性和針對性，上海檢察系統一些區院甚至還專門制定了相關“心理疏導的暫行辦法”。

與此同時，隨著社會的發展進步，隨著訴訪人群主體和訴求的變化，控申接待如何突出專業水準、程序規范以及人文關懷，則成為這扇窗口體現法律公平正義、執法為民的重要內涵。

2013年5月，具有人才高地的上海市浦東新區檢察院為適應涉檢信訪新形勢，充分挖掘專業優質資源，制定“三優一能”檢察官接待制度，從而形成“日常接訪——三優一能接待——檢察長接待”三級遞進式的浦東接待模式。

28位獲得市級以上“優秀公訴人”、“優秀監督員”、“優秀偵查員”、“辦案（業務）能手”等稱號的一線辦案能手被推到了接待第一線；通過院公布的“三優一能”檢察專業人才庫，點名預約“三優一能”檢察官接訪，或由接待員按其信訪訴求，推薦相關經驗豐富的檢察官供其比較選擇后確定。

目前，“三優一能”檢察官接待的信訪案件，無一重復訪，達到百分百的息訴效果。

如信訪人戚某因對其發生在1991年的貪污案件處理結果心存疑惑，來院信訪并點名預約市級優秀偵查監督員、現公訴一處主任檢察官鮑建敏作接待。接訪中，鮑檢察官詳細解釋了“免予起訴”和“個人承包情況下的貪污認定”等相關法律規定，并運用心理學知識和親情化接待方式開展深入細致的疏導工作，最終化解了信訪人長達22年的法律困惑，自覺接受了司法機關的處理結果，并對“三優一能”檢察官預約接待制度予以高度評價。

接待的理念的提升，使得控申執法辦案的方式變得多樣性。

在虹口，通過社區檢察室貼近基層平臺優勢，構筑定點回訪、聯合回訪的立體多面回訪格局，實現了控申接待職能和回訪工作的下沉和延伸；

在楊浦，以組建“全國模范檢察官”葛海英同志名字命名的化解信訪矛盾工作室為契機，整合控申信訪接待室、社區檢察室功能，探索檢察職能參與社會管理、分類化解社會矛盾的有效模式，進一步提升了矛盾化解專業化水平；

在金山、閔行、奉賢等區，探索聘請人民代表、政協委員、特約監督員等第三方擔任聽證員，通過聽證會形式開展刑事申訴案件公開審查，用“看得見”的方式實現司法公開公正。

… …

作為施行多年的一項長效機制，“檢察長接待日”更是成為上海市檢察系統窗口的一個品牌。上海市人民檢察院檢察長陳旭說：“司法工作始終都是圍繞著群眾最揪心的問題，這就要求我們司法工作者必須接地氣，在辦案過程中，尤其是在信訪接待中，一定要帶著對人民群眾的深情厚誼去工作，摒棄就案辦案、就事論事的觀念，多為群眾周全考慮。”每年都會安排時間在規定日直接接待群眾來信來訪的陳旭，為這個窗口留下了不少被傳為美談的結訪案例。

信訪制度改革的大幕已經拉開，起步為先的上海控申做足了準備。