京津冀規劃3.0版“探秘”

崔克亮

有關京津冀一體化發展的綢繆、動議和規劃，歷時已久，而其成為近期中國區域發展中的一個熱點話題，是緣于中央最高決策層的垂注和親自擘劃。2014年2月26日，中共中央總書記習近平主持召開京津冀協同發展座談會，要求三地打破“一畝三分地”的思維定式，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。 此后，京津冀一體化規劃編制的步伐陡然加快。被視為京津冀區域規劃3.0版的首都經濟圈一體化規劃已呼之欲出。

日前，《中國經濟報告》記者圍繞這一主題專訪了國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長、中國區域經濟學會副理事長肖金成。

在專訪中，他詳解了首都經濟圈一體化規劃編制的來龍去脈、臺前幕后，并闡述了他對于這個規劃的長期思考和建議。

化解北京“霧霾危機”和“大城市病”已迫在眉睫

中國經濟報告：京津冀一體化發展已歷時多年而蹭蹬不前，2014年以來，突獲中央高層高度關注，最直接的動因何在？

肖金成：最明顯的動因是由于大范圍霧霾的出現。實際上，北京霧霾的形成，和京津冀三地產業結構不合理有很大關系，和北京市城市規模過大、機動車過多、空間布局不合理也有密切關系。

如果照這樣發展下去，北京市的城市規模還會繼續擴大，“大餅”將越攤越大；京津之間的競爭會越來越激烈；河北和京津兩市發展的差距也會越來越大。基于這些情況，最高層出面強調京津冀協同發展，力度也是空前的。

中國經濟報告：就是說，京津冀一體化發展首要的目標和任務是療治北京日益嚴重的“大城市病”？

肖金成：應該是的。北京以舊城為核心向外拓展已持續了半個多世紀。1990年代以來，伴隨著推土機朝著故宮方向加速掘進，北京的城市功能不斷聚集于城市中心，大量城市居民轉移至郊區，城市的擴張呈現“單中心+環線”的蔓延趨勢，這被人們形象地稱為“攤大餅”。

目前北京大城市發展所帶來的人口、交通、就業和環保壓力之重，已經影響到居民生活和生態環境。

2004年，我所承擔了北京市產業布局研究課題，提出疏解中心城區功能，終止城市建設“攤大餅”的進程，在四環至五環之間構建生態圈，在五環之外建立城市新區。但這些建議并沒有被完全采納。《北京城市總體規劃（2004-2020年）》（下稱《總體規劃》）雖試圖改變單中心城市結構及“攤大餅”擴張模式，但該規劃提出，構建“兩軸”（沿長安街的東西軸和城市中軸線的南北軸）“兩帶”（東部發展帶和西部生態帶）“多中心”這一新的城市空間結構，而所謂“多中心”即是中關村、CBD、金融街、奧運村等，仍然聚集在中心城區內。該規劃雖然提出“加強外圍新城建設，中心城與新城相協調”，但外圍新城由于數量過多，投資環境不好，并未吸納更多的產業和人口，而中心城區的功能卻進一步聚集。2005年1月，該《總體規劃》獲國務院批復之后，北京市對舊城內被暫停的131片危改項目做出調整，決定35片撤銷立項，66片繼續組織實施，30片組織論證后實施。這些項目仍沿用高強度開發模式。

2013年2月，北京市城市規劃設計研究院發布的《北京城市空間結構調整的實施效果與戰略思考》指出，《總體規劃》實施幾年來，全市人口增量的60%，經濟增量的73%，城鎮建設用地增量的50%仍集中在以舊城為核心的中心城區，中心城區仍是全市人口和經濟發展的主要承載區。中心城區既有的城市功能不斷膨脹，單中心問題更加棘手。

與此同時，北京由內向外的圈層蔓延也不可遏止。據有關部門調查，2000年至2010年，北京人口增長的空間聚集與擴散并存。中心城區的人口持續加密，三環路和四環路之間的人口密度增量最大，平均每平方公里增長近0.5萬人；四環路和六環路之間人口進一步填充，共增長約420萬，成為人口總量增長的主要區域，占總增量近70%。

北京城鄉建設用地仍然呈現圍繞中心城區圈層蔓延的態勢。2011年的衛星解譯圖顯示，北京五環路之內的空間已被基本填實，“城市大餅”正在向六環路攤去。

進城上班、出城睡覺，成為許多北京人的生活常態，交通大潮由此掀動。2013年3月8日，北京地鐵日載客1000萬人次，創歷史新高，且成常態。這意味著北京每個月的地鐵載客量可達3億左右，接近美國全國人口總數。

京津冀規劃的前世今生

中國經濟報告：最近10多年來，北京單中心城市結構及“攤大餅”擴張模式不但未能改變，反而愈演愈烈，那么，京津冀一體化發展規劃卻為何遲遲難以出臺呢？期間經歷了怎樣的嬗變？

肖金成：事實上，所謂“京津冀一體化”之說最早出現于1982年。然而，京津冀經濟合作的設想直到2004年才提到國家層面。該年4月份，國家發改委地區經濟司在河北廊坊召開京津冀區域合作會議，三省市發改委的領導及河北省各地級市的領導參加了會議，會后發表了《廊坊共識》，在社會各界產生了很大影響，京津冀經濟合作拉開了序幕。

2006年，國家發改委正式啟動京津冀都市圈規劃的編制。當時編制規劃的動員大會是在唐山召開的。之所以選在唐山，是因為歷史上唐山的發展水平和地位均比較高，與京津差距并不是太明顯。后來，由于種種原因，唐山和京津就不在一個層面上了，與兩市規模相比更不可同日而語。

那次動員大會提出，用一年時間完成規劃編制。當時規劃范圍是“2+8”。“2”指北京、天津，“8”指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。

當時的背景是，國家“十一五”期間要推動區域規劃的編制，計劃先搞四個試點：京津冀都市圈規劃、長三角城市群規劃、成渝經濟區規劃、東北地區規劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津為核心，輻射帶動周邊地區的發展；第二種類型是城市群，最初確定的范圍僅包括長三角16個城市；第三種類型是經濟區，包括成渝經濟區和東北地區。

四個規劃試點幾乎同時啟動，其中東北地區的規劃于2007年編制完成并獲得批準，長三角城市群規劃和成渝經濟區規劃于2010年獲得國務院批準。而京津冀都市圈規劃直到“十一五”規劃期末也沒有被批準。“十二五”規劃中，京津冀都市圈規劃已不知所蹤，代之以“首都經濟圈”。

中國經濟報告：“十二五”關于首都經濟圈是怎么規劃的呢？

肖金成：2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布，提出推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展，建設海南國際旅游島。

京津冀都市圈不提了，轉而提首都經濟圈，但問題又跟著來了，首都經濟圈的范圍有多大？大家又爭論起來。

“首都經濟圈”概念提出后，北京首先主導搞相關研究，提出“1+3+6”方案?！?”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

這個方案最大的問題是沒有天津。而原來的都市圈規劃是包括天津的。不包括天津，但包括秦皇島，給人以舍近求遠的感覺。因為城市的輻射是由近及遠的。從這里可以看出京津兩市的關系有些微妙。

對于新版規劃，河北提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠，為什么不能規劃進來？

說到底，大家對首都經濟圈的范圍是有爭議的。顧名思義，首都經濟圈是根據北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個范圍，就不是首都經濟圈了，就是京津冀了。名稱問題也曾引起爭議。

中國經濟報告：2014年4月9日，國家發改委通報京津冀區域規劃最新動向，規劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區域規劃”、十二五的“首都經濟圈發展規劃”，調整為“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”。你認為這個名稱準確嗎？

肖金成：不管叫什么，關鍵要把規劃編制好，增強規劃的科學性，切實推動京津冀一體化發展。

首都經濟圈與環首都圈的耦合與互動

中國經濟報告：你對于這個“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”有何建議？

肖金成：我的核心觀點是，要通過規劃加強首都經濟圈與環首都經濟圈的耦合與互動。

首都經濟圈作為一個區域系統，客觀上要求要將各地區的資源配置、產業結構及區域布局作為一個有機的整體來考慮，每個城市的發展計劃必須經過調整與整體規劃協調起來，從而確保區域健康可持續發展。首都經濟圈規劃，不僅要與本區域內已有的規劃實現有效對接，還要站在區域統籌的角度上，因地制宜，綜合考慮，最大限度地發揮首都經濟圈內部各城市的優勢，并實現與周邊地區的協同發展。

第一，優化首都經濟圈的空間布局。都市圈形成的本質原因是大都市的輻射與帶動，其原動力是都市本身，其范圍大小，取決于輻射力和帶動力。因此，由內向外，由強到弱。很顯然，其輻射帶動最強的是北京市周邊地區，其次是環首都經濟圈區域，再其次是環首都圈之外的區域，但其輻射帶動力已非常微弱了。

當然，城市的輻射并不像水波一樣呈同心圓狀，很可能是沿交通線呈放射狀。但無論如何，其逐漸減弱是客觀規律。北京市的面積1.64萬平方公里，加上環首都圈3.01萬平方公里，共計4.05萬平方公里，比日本東京圈3.7萬平方公里還要大，很顯然，東京的輻射力大于北京的輻射力。因此，北京市周圍河北省各市不能被動地接受輻射，像石家莊、秦皇島、滄州、邯鄲、衡水等作為區域性中心城市，也有自身輻射帶動的區域，也有城市圈。應著力打造各自的城市圈，提高自身的實力和帶動力，不要幻想北京市的輻射和帶動。

作為北京市，應擺脫“單中心攤大餅”的發展模式，跳出北京規劃北京，在河北境內打造“反磁力中心”，才能有效疏解北京市的人口壓力、交通壓力和環境壓力，增強輻射力和帶動力。

第二，京津冀三省市應共同打造京津冀城市群。未來一個時期是中國城市群形成的關鍵時期。首都圈作為都市圈的特殊形態，并不能突破都市圈的發展規律。從北京市的輻射帶動情況及天津、河北各市的發展狀況來看，正處于成型期向成熟期過渡的階段，即由單向輻射向多向輻射轉型的階段，也就是進入城市群階段。如本區域北京與天津兩大都市各自的輻射范圍已經不清楚了，唐山、保定的輻射范圍已經被北京和天津涵蓋了，這就是原來的“京津唐”突然改稱為“京津冀”的原因所在。就像日本原有京濱、名古屋、阪神三大都市圈，最后耦合為東海道城市群一樣。

長三角、珠三角均在打造世界級城市群。從京津冀的區位條件與發展基礎來看，無疑應著力打造世界級城市群，加強各城市的分工協作，形成整體市場競爭力，迅速發展成為具有世界影響的區域。

第三，河北省應著力打造“京東”、“京南”新區。河北積極打造環首都綠色經濟圈，應把著力點放在建設京南、京東新區，承接世界產業和東南沿海地區的產業轉移，承接北京市的人口及部分城市功能。其他各縣鎮應積極接受北京市的輻射，與北京市各縣鎮進行對接。

第四，加強基礎設施一體化建設，完善京津冀交通體系。共建交通網絡體系應當成為區域一體化的先導和突破口。其重點之一是整合城際公路交通和城市道路交通，積極推進大運量的城際快速軌道交通規劃建設，為核心城市有機疏散和區域重新集中創造條件。在減輕北京中心城區城市道路交通壓力的同時，進一步改善京津冀城際之間的交通聯系。

第五，建立生態和水資源補償機制。承德市、張家口市和保定市是京、津的水源地和生態屏障，也是都市圈水土保持和生態建設的重點區域。但張家口、承德兩市經濟欠發達，而且生態環境的治理又是一項投資大、周期長、短期內難以見效的自然環境恢復工程，僅靠其自身的力量難以完成。生態建設屬于典型的公益事業，過去長期存在“少數人投入、多數人受益”，“上游地區投入、中下游地區受益”等不合理現象。需要建立和完善跨地區的生態和水資源補償機制，通過提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道，從法律、制度的角度對補償行為予以規范化，從而實現張、承兩市生態與經濟的可持續發展。

京津冀的功能定位和產業分工

中國經濟報告：你認為，具體而言，應如何明確京津冀三地的功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系建設等重大問題？

肖金成：我認為三地的產業應該對接互補。北京肩負首都功能，除政治、文化、國際交往、科技創新等首都功能外，其余的都可以轉移出去。北京的產業結構要升級，比如說發展現代服務業、金融、商貿、旅游等，工業和物流應該轉移到天津和河北。天津市發展高端制造業、高科技產業、國際航運和國際物流。制造業、能源、原材料、物流業、農產品加工業等應主要在河北發展。

比如說北京第二機場。建一個機場，可以吸引大量產業和人口。我認為，航空服務業、制造業、物流業等就應該在河北發展，在北京發展這些產業，只會使環境受到更大影響、交通更加擁堵。把這些放在河北，對北京交通、環境問題的緩解有好處。第二機場的空間布局應該重新考慮。

中國經濟報告：三地產業發展鏈條如何配置和銜接為佳？產業如何對接，避免同構性、同質化發展？

肖金成：河北產業發展滯后，只能發展鋼鐵、煤炭這種高耗能、高排放產業。如果不發展這些產業，河北能搞什么呢？汽車產業、高科技產業都在京津，現代制造業、石化產業也在京津，在這種情況下，河北的產業結構一定是低端的、高耗能的。京津也有一些類似的產業，比如天津有鋼鐵、石化，北京有石化、水泥，所以，今后一定要做好產業調整。

通過產業對接，延伸產業鏈條。比如汽車產業，它的鏈條很長，今后三地可以這樣發展汽車產業：總裝在天津，發動機可能在保定，輪胎可能在衡水的一個鎮，滄州某鎮可以造汽車玻璃……這樣，產業鏈條延長了，周邊經濟就能發展起來。

保定能成為“首都副中心”嗎

中國經濟報告：一些媒體關于保定有可能成為北京“政治副中心”的報道引發熱炒，且已哄抬起了房價。保定到底有無可能做所謂“首都副中心”呢？

肖金成：保定可以承接一些科研機構或是高校。但是，我對此并不樂觀。其一，取決于這些機構主觀上是否愿意轉移；其二，動遷成本由誰來承擔；其三，轉移出這些機構后是否一定會減少北京的壓力，減壓效果到底如何，還很難說。因為，北京的問題不在于已經在北京的這些機構，而是產業和人口不斷向北京涌入的問題。因此，可行的做法是控制增量，調整存量。存量的調整應主要放在工業上。保定及河北其他城市可主要承接繼續涌向京津的產業和人口。

當然，從城市群一體化的角度來看，企業總部更適合在天津或是石家莊這些城市。

當前，我們必須從更大的空間考慮北京功能疏散的問題，因此，要在北京和廊坊、承德、張家口之間盡可能控制建設，以防又一張“大餅”出現。如果從北京繼續向這些地方“攤大餅”，會導致更大的生態災難。如果從空間合理化來考慮，要跳到首都經濟圈外，在更廣闊縱深的空間來布局。

我最擔憂的就是城市連綿區的出現，幾百公里連綿不斷都是產業和人口，都是鋼筋水泥的叢林。因此，我一直呼吁，北京到廊坊甚至北京到亦莊之間要盡量控制建設，留出生態空間?？梢栽诶确慌c武清之間搞建設，崛起一個規模較大的城市。同樣的，在武清與天津市之間，天津市與濱海新區之間也要控制建設，不能連接起來。

“河北沿海經濟帶”亟需集體發力。河北沿海地區包括秦皇島、唐山、滄州三市所轄行政區域，陸域面積3.57 萬平方公里，海岸線487公里，海域面積0.7萬平方公里。其北接遼寧沿海經濟帶，中嵌天津濱海新區，南連黃河三角洲高效生態經濟區，在促進京津冀及全國區域協調發展中具有重要戰略地位。河北應以沿海經濟帶的迅速發展帶動腹地發展，借力京津，使其成為整個河北經濟發展的藍色引擎。

河北中南部是京津冀傾斜的一角，既難以接受京津的輻射與帶動，中心城市的規模與實力又不足以輻射帶動這一地區。應加快石家莊、邯鄲、衡水三市的發展，擴大規模，提高質量，改變由北向南遞次傾斜的空間形態。

總之，城市群之間要形成點狀或網格狀布局，要留出生態空間，要“透氣”；千萬不要單中心拓展，一層一層“攤大餅”。

突破體制障礙 實現利益共享

中國經濟報告：京津冀一體化發展中面臨哪些問題和障礙？

肖金成：由于經濟發展水平差異及行政區劃分割等多種原因，導致一體化發展面臨的主要問題，一是體制障礙；二是京津與河北之間發展落差太大；三是空間無序開發嚴重。

在公共服務方面三地差距很大，這么大的差距需要拉平，如果往上拉就需要大量資金，那么資金從哪里來？如果往下拉，北京市民肯定不干。第二，基礎設施的共建資金怎么解決？顯然，北京財政實力強，但河北實力比較弱，這就涉及財政體制改革。第三，三方在協同發展過程中肯定會出現很多問題，由誰來協調呢？

中國經濟報告：行政區劃分割、各自為政既然是京津冀一體化發展的首要障礙，那么，怎樣突破這個體制障礙呢？

肖金成：如果有一個協調機構，當然更有利于京津冀合作。但是，京津冀是兩市一省，長三角是兩省一市，還有一些跨省的經濟合作區域，甚至還有更大范圍的經濟區，是不是都要設立一個協調機構？這會有一個比照的問題。

京津冀如果建立一個市長聯席會議制度，京津冀加上河北各市，一起來協商，也是可行的。長三角就是這種架構。不過，聯席會議制度落實到京津冀，效果如何還不好說。

原來有個首都規劃建設委員會，帶有中央派出的性質，如果能把它變為京津冀協調委員會，由中央高層出面，提升其協調能力，這也可以作為一個選項。

中國經濟報告：除這個協調機構外，還需要建立哪些促進京津冀一體化發展的協作體制和機制？

肖金成：首先，通過上述高層協調機構，建立政府間合作協調機制，出臺區域經濟合作政策。在政策設計上，既要考慮到整個區域的利益，又要根據京津冀的特點進行個性化設計。

第二，要制定一個科學的、具有權威性和約束力的區域規劃。

第三，建立統一市場，促進要素的合理流動，并由此保障企業資源配置的區域化。

規劃一定要有科學性、權威性和約束力

中國經濟報告：你曾參與很多區域規劃方案的起草工作，請你介紹一下此類規劃的基本編制程序。就首都經濟圈一體化規劃而言，在編制中應把握什么原則？

肖金成：規劃編制本身還是很有難度的。哪些東西應該寫進規劃，哪些東西不應該寫進規劃，本來就很難確定。因為你不能面面俱到，如果面面俱到，搞出幾百萬字的規劃，還沒等你看完，規劃就到期了。規劃應該具有科學性，要吃透市情省情。

同時，規劃還要考慮每一個主體的利益訴求，但是主體之間的訴求有時是相互沖突的。比如，北京發展哪些產業？不發展哪些產業？在規劃里需要明確。天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，將如何分工？

那么，如何對規劃進行論證？首先，聽取每個行政主體和利益主體的訴求；第二，充分聽取專家的意見；第三，與部委對接。比如說，建機場得找民航局，規劃新區得找國土局，環評得找環保部，這些部委的意見都需要聽。

中國經濟報告：各方利益訴求不同，會不會對政策制定者施加較大影響而使得規劃減弱公正性和科學性？

肖金成：這就需要國家高層去判斷。如果過多地遷就各利益主體的利益，規劃的作用就會大打折扣。規劃最重要的是要標明哪些地方不能干什么，就是所謂的“負面清單”。因此，規劃一定要有科學性和權威性，還要有約束力。