新土改突破口

取消所有制差別是改革重點，而不是對集體建設用地另編一套規劃和管理辦法

2008年實施的土改政策有一個明顯的致命傷，農民分享土地增值收益只有通過地方政府征收改變土地用途再征地這一條途徑，往往導致農民退地收益得不到兌現，頻頻發生沖突，最終是“借土改之名，行圈地之實”，偏離了十七屆三中全會確立的土改精神。所以，建立城鄉統一的土地市場，發展農村建設用地市場，成為十八屆三中全會土改的重要突破口。

十八屆三中全會指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”

隨著中央對農村土地承包權流轉的態度逐漸達成共識，“新土改”更大程度上是指集體建設用地入市的改革。

不過，“新土改”的方向雖然明晰，但由于遺留問題眾多，且集體土地入市這一塊改革相關內容爭議頗多，由國土資源部牽頭制定的改革方案一度擱淺。

根據近期國土資源部釋放的信息，可以大致整理出新一輪土地制度改革的四個原則。第一，在市場主體方面，應讓不同產權的土地均能夠進入市場，實現市場主體多元化；第二，在市場配置資源方面，兩種不同產權的土地應能夠自由流動；第三，在要素分配方面，不同產權的土地應平等參與要素分配，并且所有者和使用者都能參與分配；第四，在增值收入分配方面，與以往大部分劃歸為國有土地增值不同，應對兩種不同產權的土地進行同等的增值收入分配。

但是上述原則落實到具體政策選擇上，則是一件頗費周折的事情。

比如，明確產權是保障農村土地參與分配的基礎。如果產權歸屬與產權權能都沒有明確下來，參與分配就是一句空話。但是明確產權并非就是進行確權登記頒證，還要給予農村土地一定的擴權，使農村土地能夠與國有土地同地同價同權，使得相同用途和規劃條件的土地不因所有制差別而有不同權利。而在實際操作中，農村集體經營性建設用地與國有工業用地具有可比性，可國有工業用地現在也不能進入房地產市場，農村宅基地與城市商品房在取得方式、產權年限、價格等方面有很大區別，要同地同權還需要制定一套統一且適用所有土地類型的土地分類標準。

又如，大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例，意味著地方政府在土地增值收益中的份額將大幅減少。最理想的狀況是，當集體建設用地能夠充分顯示其價值，在土地流轉中獲得的增值收益會顯化為一種溢價，使地方政府的征收成本增加，從而通過儲備土地進行融資的手法不再經濟。但問題是，不同的地方政府不同程度上透支了未來幾十年的土地收益，像東南沿海地區對農村集體經營性建設土地的開發就快于中西部地區，如何打破不同地區差距固化顯然應該提前做好設計，并且應推出能夠根治土地財政和土地金融問題的措施以減少來自地方政府的阻力。

再如與集體建設用地流轉相輔相成的征地制度如何改革。縮小征地范圍是征地制度改革的一個重要切入點，通過縮小征地范圍，減少國有土地使用量，增加集體建設用地使用量。但對縮小征地的范圍一直達不成共識。如果范圍定得很高，一方面會招致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對，另一方面公眾利益也可能會發生變化，很難區分哪一方代表了公眾利益；但如果范圍定得過低則起不到改革的效果。所以縮小征地范圍應是征地制度改革的一種手段，而不是目的。解決現在濫用征地權和擴大范圍征收等問題，需要有保證不同產權轉換過程的公立性的制度保障。

解決缺乏共識的辦法是試點。按照國土資源部的定調，土改的可行路徑是“試點先行，帶動政策破局”。不過當前基層農村集體建設用地流轉的嘗試仍局限在農村內部，與國有用地之間的交易還踟躕不前，在具體操作層面上應運用市場規則來消解一些困難。

總之，解決土地權能的不對等，最終建立起統一規則才是改革的著力點，而不是對集體建設用地另編一套土地規劃和管理辦法。endprint