民事訴訟法修改與民事檢察工作應對

邵世星

首先，介紹一下民事訴訟法修改的幾個宏觀方面的問題。這次民事訴訟法修改，是1991年民事訴訟法的第二次修正。我國民事訴訟法立法變遷的過程大概是這樣的：建國初期，沒有制定民事訴訟法。相關的民事訴訟制度深受蘇聯的影響，體現的是超職權主義模式。這也是由當時的社會政治、經濟狀況決定的。文化大革命結束之后，恢復法制建設。1982年制定了《民事訴訟法（試行）》。這時候國家的改革開放剛開始不久，訴訟模式上仍然體現強職權主義色彩。到了1991年，民事訴訟法正式頒行，訴訟模式上朝著弱化法院職權，加強當事人地位的方向前進了一大步。因為這一時期經濟改革已經進入了比較深的程度，訴訟模式上需要和市場經濟的特點相適應。2007年，對1991年的民事訴訟法進行了第一次修訂。但這次是一次小的修改，主要修改的是審判監督程序和執行程序，其他方面沒有修改。2012年8月31日的第二次修改，是一次大的修改，修改的內容涉及民事訴訟法的全部章節。

2012年第二次修改民事訴訟法，首先也涉及對訴訟模式的選擇問題。訴訟模式的選擇我們可以用兩句話概括：強化當事人主義；當事人主義與國家職權主義的結合。當事人主義，是指在民事糾紛解決中，訴訟請求的確定、訴訟資料和證據的收集和證明主要由當事人負責。職權主義，是指法院在民事訴訟程序中擁有主導權的民事訴訟原則，即在民事訴訟中程序進行以及訴訟資料、證據的收集等由法院負責。一個國家的民事訴訟模式是選擇當事人主義還是國家職權主義，受政治制度、經濟制度、法律文化等諸多因素制約，并且會隨著時代的變化而有所變化。我們國家目前的國情，決定了我國的民事訴訟法仍需進一步強化當事人主義。但國家職權主義仍需要在一定程度上保留，所以我們說我們的訴訟模式是當事人主義和國家職權主義的結合。

2012年民事訴訟法修改的目標追求，仍然是為了確保司法公正，提高訴訟效率。這也是立法、司法的終極目標。為此，立法上通過完善以下制度進行：如完善訴訟結構，強化當事人權利，細化當事人義務，約束公權力行使等。

2012年民事訴訟法修改的主要方面有：完善基本原則、完善調解與訴訟相銜接的機制、進一步保障當事人的訴訟權利、完善當事人舉證制度、完善簡易程序、強化法律監督、完善審判監督程序、完善執行程序。修改的問題有60個（類），涉及約80多個條文的調整。

下面我們分三個問題來進行交流：第一部分是民事檢察制度的完善，第二部分是應對措施分析，第三部分是進一步的策略。

第一部分 民事檢察制度的完善

如果講完善，我們需要看看修改前的情況，做一個對比，然后才能看清楚完善了哪些地方。2012年《民事訴訟法》第2次修訂前，第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”第187條規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第179條規定情形之一的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第179條規定情形之一的，應當提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”另外還有幾個條文。從這些條文的內容可以看出，修改前，檢察機關的監督對象是民事審判活動，監督的方式是抗訴，而抗訴的基本架構是下審上抗。

對于修改前民事訴訟法的這些規定，法院對“民事審判活動”采取限縮解釋，認為像調解、執行等均不屬于審判，所以檢察機關不能監督。如《最高人民法院關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》、《最高人民法院關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》等，均貫徹這樣的精神。另外，監督方式只有抗訴，這導致工作中出現很多問題：如基層檢察院沒有監督職權、案件倒三角等。

總的看，修法前的缺陷有：監督范圍窄；監督對象小：監督方式單一；監督以上級院為主；無保障手段。受立法不完善的影響，長期以來，民事檢察監督工作困難比較多，工作欠理想。

本次民事訴訟法修改，針對以前存在的問題，修改的內容是比較全面的，幅度也是比較大的。本次修法的完善方面有：基本原則的加強；調解書成為監督對象；抗訴（檢察建議）理由的完善；增加程序違法行為監督；檢察建議入法；同級監督實現；（檢察）申訴的限制；調查（核實）權得到規定；檢察監督成為執行的原則。

我們下面對照法條，分別來看一看完善的地方：

一、基本原則的加強

修改后《民事訴訟法》第14條的內容為：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”這是民事訴訟法基本原則的規定，監督對象由對民事審判活動的監督到對民事訴訟的監督，實現了檢察監督的全覆蓋。具體講就是，實現了人和事、過程和結果、程序和實體監督的統一。

二、調解書成為監督對象

修改后第208條第1、2款規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”也就是說在檢察監督的對象上，明確把民事調解書包括在內。

把民事調解書作為檢察監督的對象，非常有必要。這些年我國民商事審判的調解結案率相當高，看一下統計：全國法院一審民事案件調解與撤訴結案率：2007年是56.20%，2008年是58.86%，2009年是61.98%，2010年是65.29%，2011年是67.26%，2012年是68.15%。也就是說，目前超過三分之二的案件都是調解結案的，而在這高調解率之后，又確實有些問題反映出來，有的案件甚至進入了檢察機關的監督環節。現在的情況是，調解存在一些問題，但新修訂的法律又比較重視調解，那怎么辦？只能加強檢察監督，以保證民事調解的正確適用。

需要注意的是，民事訴訟法只規定了調解書損害國家利益、社會公共利益的情形才屬于檢察機關的監督范圍。對于調解書的其他違法情形，并未明確賦予檢察機關監督權力。調解書的其他違法情形，應依據以下法條判斷：《民事訴訟法》第93條：“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。”第96條：“調解達成協議，必須雙方自愿，不得強迫。調解協議的內容不得違反法律規定。”第97條：“調解達成協議，人民法院應當制作調解書。調解書應當寫明訴訟請求、案件的事實和調解結果。”對于調解書有其他違法情形的，《民事訴訟法》第201條規定：“當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，可以申請再審。經人民法院審查屬實的，應當再審。”

三、抗訴（檢察建議）理由的完善

按照《民事訴訟法》第208條的規定，檢察機關對生效裁判的監督理由和當事人申請再審的理由是相同的，都是第200條規定的情形。該條規定：“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：（一）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；（二）原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據證明的；（三）原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的；（四）原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證的；（五）對審理案件需要的主要證據，當事人因客觀原因不能自行收集，書面申請人民法院調查收集，人民法院未調查收集的；（六）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；（七）審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的；（八）無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的；（九）違反法律規定，剝奪當事人辯論權利的；（十）未經傳票傳喚，缺席判決的；（十一）原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的；（十二）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（十三）審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。”

《民事訴訟法》第200條是在原來第179條的基礎上發展而來，內容精簡明確，根據法律內容的調整，取消了程序違法的彈性條款和管轄錯誤的條款，使監督理由更加明確和科學，也便于實務操作。

四、增加程序違法行為監督

《民事訴訟法》第208條第3款規定：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”這意味著檢察機關對民事訴訟的監督突破了對生效裁判、調解書的監督而擴大到對程序行為的監督，非常有意義。對結果的監督屬于事后監督，而對程序的監督屬于過程性監督，是事中監督，對規范審判行為，防止錯誤結果的發生有良好作用。審判程序的違法行為表現多樣，如民事案件應立案不立案、應保全不保全、超標的查封等。而對審判程序，也應當作全部意義的解釋，即包括一切審判程序。

五、檢察建議入法

《民事訴訟法》第208條第2款規定同級檢察機關對同級人民法院具有民事訴訟法第200條規定情形的已經發生法律效力的判決、裁定，或者損害國家利益、社會公共利益的調解書，可以提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案。第3款規定同級檢察機關對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。這在法律上明確了檢察建議是法定的監督方式，它適用于同級監督。檢察建議入法，對基層院工作的開展提供了切實的方式。

六、同級監督實現

《民事訴訟法》第208條第2、3款既是對檢察建議的規定，也是對同級監督的規定。這改變了過去單一的抗訴模式下只有上級檢察院才有監督權的格局。這使占全部檢察院數量三分之二的基層檢察院取得了獨立的監督地位，意義重大。隨著同級監督的落實，相信民事檢察工作一定會取得較大的突破。

同級監督的方式是檢察建議，上級監督的方式是抗訴。這種方式的差別也會帶來上下級檢察院工作分工的調整。

七、（檢察）申訴限制

這里講的申訴限制之所以前面綴上檢察兩個字，有兩個意思。一是，這個限制是對當事人向檢察機關申訴的限制，二是，這個限制也是對檢察機關接受當事人申訴的限制。限制的內容，我們看看《民事訴訟法》第209條。這個新增加的條文規定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。”

這條規定為當事人向檢察機關申訴設置了前置程序，那就是應當先向法院申請再審。這就是所謂的法院自我糾錯在前，檢察監督斷后。一般來說，這對檢法兩家職權配置的劃分是合理的，也利于節約司法資源。同時，當事人申請檢察監督也貫徹一事不再理原則，一般應以一次為限。

這條規定也為檢察機關設定了明確的審查時限，應該遵守。

這條規定對檢察機關既有的工作模式和工作格局影響較大，應積極研究應對。

八、調查（核實）權得到規定

新修訂的民事訴訟法也規定了調查核實權。《民事訴訟法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”這是檢察機關履行民事訴訟監督權的保障手段，不可或缺。

九、檢察監督成為執行的原則

民事訴訟法執行程序一編中，設檢察監督作為執行的原則。第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”這消除了關于執行活動是否適用檢察監督的異議，也使得檢察監督真正做到了在民事訴訟中的全覆蓋。雖然只有一個條文，但明確了執行受不受檢察監督的一個基本性的問題，意義非凡。

總結

民事訴訟法從以上9個大方面完善了民事訴訟檢查監督制度。對這些完善我們做一個簡單的歸納。從好的方面說，這些完善使得民事訴訟檢察監督結構變完善了，監督范圍變全面了，監督主體增加了，監督方式豐富了，監督的保障手段明確了。

但是這次修改立法，民事訴訟檢察監督方面也有一些不足，表現在：有的制度沒有細化，如檢察建議、執行監督；由于對生效裁判、調解書的監督置后于法院再審，因此抗訴工作更加難做；由于受理當事人申訴的模式調整，檢察機關息訴的壓力進一步增大。

民事訴訟法關于民事訴訟檢察監督制度的修改完善，對民事檢察工作帶來的主要影響有：基層院比較全面的參與到監督工作中來；

為多元化監督提供了立法基礎；為全面開創監督領域提供了立法基礎；監督工作有了調查權的保障。對生效裁判、調解書的監督，案源可能萎縮。抗訴有點困難。息訴壓力較大。

第二部分 應對措施分析

高檢院非常重視民事訴訟法修改，采取了一系列的應對措施：

2012年11月底，高檢院在杭州召開了全國檢察機關貫徹民訴法座談會，曹建明檢察長講話。

2013年1月9號下發了《關于貫徹執行〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的通知》。

2013年1月29號召開了全國檢察機關貫徹民事訴訟法電視電話會議。

2013年3月25日下發高檢院黨組討論通過的《最高人民檢察院關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》。

2013年9月23日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第十次會議通過《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》，2013年11月18日公布。

《最高人民檢察院關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》內容分5個大問題，29個小問題，對民行檢察工作的科學發展，提出宏觀性的要求和指導意見，具有戰略性。也就是說，這是一個宏觀性的指導性文件，對今后一個時期的民行工作的發展具有指導意義。

《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》性質上是操作性規范，主要解決工作層面的問題。《規則》內容上有11章124條，對民事訴訟的各項監督工作均作了相應的規定。

應該注意到，《規則》解決了幾個民事訴訟監督中的重大問題。我認為這是它不可忽視的重要意義。這些重大方面包括：擴充監督范圍（如調解書監督、程序違法行為監督的問題）；區分監督方式（體現在抗訴與檢察建議適用、主被動監督等的關系）；補強監督效力（如跟進監督的規定）；細化監督程序（如調查核實、聽證、受理等程序的細化）；強化同級監督（如明確檢察建議的使用、受理的分工）；規范監督行為（如回避的適用、辦案紀律的強調）；構建工作機制（受、審、管三權分立）。

高檢院的工作應對，基本的路徑是學習宣傳、宏觀要求、操作細則。其他各級檢察院在深入學習民事訴訟法的同時，也展開了廣泛的調查研究和工作探索。

上述一系列應對措施已經取得了相應的積極效果和巨大的成績。表現在：工作已經有了良好的勢頭；各種制度的建設和各方面準備為未來的發展打下了良好的基礎。

但是，也應該看到，在應對修改后民事訴訟法關于檢察監督的問題上，也存在著一些問題，亟需加以改變：這些問題包括：理念和思維的調整沒有跟上；有效的體制和機制還沒有完全建立；辦案結構、工作格局沒有調整到位；民行機構隊伍還不能完全適應發展的需要；訴訟程序、執行程序中的違法情形和違法行為的監督工作可操作性不強；檢察機關息訴維穩工作壓力加大；個別地區和人員工作積極性、主動性欠佳；民事行政檢察工作檢務保障力度還不夠。

第三部分 進一步的策略

根據民事訴訟法修改后工作發展的需要和高檢院的工作部署來看，民事訴訟監督工作進一步的策略是：調結構、調重心、建制度、提素質、多探索。

一、調結構

所謂調結構，涉及以下幾個方面的調整：上下級檢察機關之間工作安排的調整；民事檢察監督內容的調整；民事檢察監督方式的調整；機制調整。這里面有幾項重點的工作：

（一）亟需提升基層院的工作

受歷史的影響，從上下級檢察機關工作的比重和現狀來看，基層院是民事訴訟監督工作鏈條上較為薄弱的環節。這對民事訴訟檢察監督的權威的發揮影響很大，因為全國有基層檢察院3222個，占全國檢察機關的88%；基層檢察人員近16萬人，占全國檢察人員總數的76%；基層院通常辦理的案件占全國檢察機關辦案總數的90%。可以說，任何檢察工作，沒有基層院的作用發揮，便不可能有大的影響。但是對民事訴訟監督來說，長期以來基層院一直邊緣化，這無疑影響民事訴訟的整體監督權威。

提升基層院的工作在立法上也出現了前所未有的機遇。表現在：民事訴訟同級監督實現，基層院有了獨立的監督地位和手段；一審終審案件增多，基層院可監督的對象增多；其他審判程序中審判人員違法行為的監督，基層院承擔主要任務；由于民事強制執行通常由基層法院負責，因此執行監督的任務一般也落實在基層院。

基層院要順應這個變化，提高對民事檢察工作重要性的認識。同時，要解決好民行檢察隊伍建設問題。目前，基層院民事檢察隊伍普遍偏弱，表現在人數少、經驗差、素質不整齊，和工作發展的需要不相稱。

（二）民事檢察監督內容的調整

結構調整的第二個方面是對民事訴訟監督內容的調整，重點是由對申訴案件（生效裁判、調解書）的監督調整到全面監督。根據法院的數據，民商事案件，一審后當事人服判息訴率為91.23%，二審后達到99.38%。 也就是說，絕大多數案件二審后當事人都能夠服判息訴，因此可監督的數量不多，監督的內容應該相應地調整到全面監督。

而就對申訴案件的監督而言，也應當由對生效判決、裁定的監督轉向調解書傾斜。因為目前大多數案件都是調解的方式結案的，監督應當及時跟上。

（三）民事檢察監督方式的調整

結構調整的第三個方面是監督方式由一元向多元調整。也就是說，由單一的抗訴向抗訴、提出檢察建議、其他監督方式的綜合運用發展。為什么要向多元發展？我想原因有多方面，主要的一是這是由監督對象的特點決定的。民事訴訟監督的對象是民事訴訟活動，其中審判活動占重要內容。民事私法關系的特點決定了民事審判、民事訴訟具有過程上一定程度的任意性和結果上的相對彈性等，決定了監督方式應當靈活、豐富；二是運用多元化的監督方式實際上已經是一定程度的現實。下面的圖反映的就是20年來抗訴和檢察建議的變化情況：

圖一：1993年—2012年抗訴和檢察建議的數量：

圖二，1993年—2012年抗訴和檢察建議的變化走勢：

除抗訴和檢察建議之外，其他監督方式也發揮著良好的作用。這些方式有支持起訴、督促起訴、糾正違法通知等。如2010年至2012年4月，江蘇省檢察機關民行檢察部門共辦理督促起訴、支持起訴案件8500多件，涉及金額近20億元；：2011年至2012年9月底，貴州省辦理督促起訴、支持起訴2069件，挽回損失7.8億元等。

最高人民檢察院曹建明檢察長2010年7月21日在井岡山召開的全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議上即已提出：要著力構建以抗訴為中心的多元化監督格局，把抗訴與再審檢察建議有機結合起來，把糾正錯誤裁判與糾正違法行為有機結合起來，把辦理民事行政申訴案件與發現、移送司法不公背后的職務犯罪線索有機結合起來。修法后，應該加快多元化監督格局的建設。

（四）機制調整

結構調整的第四個方面是辦案機制的調整，實行案件受理、審理、管理的分工合作。這一點在《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》已經作了規定，應當加快執行的力度。《規則》第五條規定：“民事訴訟監督案件的受理、辦理、管理工作分別由控告檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門負責，各部門互相配合，互相制約。”第一百零五條規定：“人民檢察院案件管理部門對民事訴訟監督案件實行流程監控、案后評查、統計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監督、預警。”

二、調重心

民事檢察工作的重心調整，包括的內涵有：從院際重心上講，發展的潛力在基層院；從工作重心上講，發展的潛力在程序監督和執行監督；從方式重心上講，發展的潛力在檢察建議等。

（一）從院際重心上講，發展的潛力在基層院

過去的監督方式就是抗訴，抗訴的職權在上級院，因此工作重心無異也在上級院。但是，抗訴制度既有理論障礙也有現實困境，如對既判力的挑戰、形成倒三角的工作格局、數量近些年一直在下降等。修法后特別是《規則》出臺后，檢察建議入法，且其使用廣泛靈活，是今后應該大力發展的監督方式。檢察建議的對應的監督內容和監督主體，應該說主要在基層院，因此應當監督的重心應當及時向基層院傾斜。

（二）從工作重心上講，發展的潛力在程序監督和執行監督

由于審判質量的提高和裁判方式的變化，對生效裁判和調解書的監督走向萎縮。而審判程序中的違法行為和執行活動中的違法情形，一直沒有足夠的監督，是監督領域的薄弱環節。而且這兩個環節具有范圍廣泛，問題突出的特點，因此也是監督重心的發展所在。不過，《規則》在這兩個仍不夠細化，需要積極探索，積累經驗。

（三）從方式重心上講，發展的潛力在檢察建議等

抗訴雖然較能彰顯監督權威，但畢竟發展的空間很小，不能過于倚重。而檢察建議適用廣泛、使用靈活，發展的潛力巨大。另外，《規則》對抗訴和再審檢察建議的關系進行了調整，致力于擴大檢察建議的監督范圍。因此，監督方式的發展潛力在檢察建議等監督方式。

三、抓制度

修法后，民事訴訟監督制度內容變化很大，需要很多配套制度的建設，如流程管理制度、回避制度、接訪制度、考評制度、線索發現制度、公開辦案制度等。這些制度對保障新法的內容落到實處意義重大。《規則》有些制度已經有了初步的設計，應該加緊落實和充實。

四、提素質

民事檢察工作很重要，它事關法治社會的全面建設、法律的全面統一實施、審判權等的規范運作、人民群眾的利益保護、檢察職權的結構完善等。因此，必須強化隊伍素質。這一點一定要提高認識。在素質構成上，包括政治素質、業務素質、群眾工作能力等，要進行專門培養，形成專業化的隊伍。還要重視民行檢察干警待遇。

五、多探索

修法后，執行過程中已經出現了很多新情況、新問題，亟需探索解決。這些方面包括但不限于：

一是積極探索調查（核實）權的行使內容、范圍及手段；

二是探索申訴案件應對方法；

三是探索執行監督對象和方法；

四是探索案件線索。